وبلاگ

ماده۱۴۱ قانون مدنی احیای زمین را اینگونه تعریف می کند: «مراد از احیای زمین آن است که اراضی موات و مباحه را به وسیله عملیاتی که درعرف آبادکردن محسوب است ازقبیل زراعت،درختکاری، بنا ساختن وغیره، قابل استفاده نمایند.» بنابراین اعمال مذکور درماده۱۴۱قانون مدنی حصری نبوده و به عنوان نمونه ذکر گردیدهاند و هردلیلی که عرف، آن را آبادکردن بپذیرد میتواند به عنوان احیای زمین پذیرفته شود.

البته ماده یک آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب ۲۴/۳/۷۱ علاوه بر تأیید تعریف قانون مزبور مواردی هم که احیاء محسوب نمیشوند را از باب تمثیل ذکر کرده است. متن ماده به شرح ذیل میباشد: «منظور از عمران و احیای قابل قبول مذکور در قانون زمین شهری که از این پس قانون نامیده میشود، عمومات یاد شده در ماده ۱۴۱ قانون مدنی و مقررات بعدی در باب احیاء و عمران زمینهاست عملیاتی از قبیل شخم غیر مسبوق به احیاء، تحجیر، ریختن مصالح در زمین،حفر چاه و نظایر آن، عمران و احیاء محسوب نمی گردد.»
البته آیین نامه مذکور به همین حد بسنده نکرده واز عبارت «غیرموات» نیز استفاده کرده است.در ماده هشت این آیین نامه میخوانیم:«موارد زیر غیرموات تلقی میشود؛مگر آنکه خلاف آن بنا به تشخیص وزارت مسکن وشهرسازی ثابت شود:
الف- پلاکهایی که طبق مقررات برای آنها به عنوان نصاب مالکانه، پروانه ساختمانی صادر شده یا بشود.
ب- پلاکهایی که مساحت زمین آنها تا ۳۰۰۰ متر مربع بوده و مربوط به واحدهای مسکونی ساخته شده یا هر گونه مستحدثات باشد؛ مشروط بر دارا بودن هر یک از اسناد مشروح زیر که تاریخ صدور آنها تا قبل از تاریخ ۵/۴/۱۳۵۸ باشد:
اسناد مالکیتی که به عنوان هر گونه مستحدثات،صادر شده یا تحت این عنوان مورد نقل و انتقال قرار گرفته و در ستون انتقالات قید مستحدثات شده باشد.
گواهی پایانکار یا مفاصاحساب نوسازی شهرداری یا سطح شهر یا گواهیهای مالیاتی از قبیل مفاصا حساب یا گواهی ارث، مشروط بر آنکه در اسناد و گواهیهای یاد شده تصریح شده باشد که پلاک مورد نظر، واحد ساختمانی یا مسکونی یا مستحدثات است.
سند رسمی اجاره به عنوان واحد مسکونی یا ساختمان.
پلاکهایی که به تشخیص شهرداری محل، قبل از تاریخ اجرای مقررات مربوط به صدور پروانه ساختمانی در شهر محل وقوع ملک به صورت ساختمان یا مستحدثات درآمده باشد.
ج- در صورتی که اسناد انتقال مربوط به پلاکهایی باشد که به عنوان ساختمان مورد معامله وزارتخانهها و موسسات و شرکتهای دولتی یا وابسته به دولت و بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی یا شهرداریها و موسسات اعتباری مجاز قرار گرفته باشد.
د- پلاکهایی که قبل از تاریخ ۵/۴/۱۳۵۸ به صورت تأسیساتی از قبیل مستحدثات صنعتی، ورزشی، جایگاههای فروش مواد نفتی، کارگاهها، گاراژها، توقفگاهها و انبارهای مسقف، اماکن درمانی، بهداشتی، آموزشی، فرهنگی و خدمات عمومی و تأسیسات مشابه باشد؛ مشروط بر آنکه مساحت زمین آنها از سه هزار متر مربع بیشتر نبوده و دارای پروانه رسمی کسب یا ساختمان یا گواهی پایانکار باشند.
ه- ذکر وجود ساختمان در مرحله صدور آخرین مفاصا حسابهای نوسازی مالیاتی در کلیه موارد بالا، حسب مورد توسط سازمان مربوط، ملاک عمل خواهد بود.»
با ذکر مصادیقی که با بهره گرفتن از قوانین و آییننامهها گردید، همچنان تاکید میگردد که مصادیق فوق حصری نبوده وهمانطور که متعاقباً ذکر خواهد شد، هنوز هم درموات بودن یا نبودن زمین، بین مالکین سابق و سازمان مسکن وشهرسازی اختلاف به وجود میآید.

ب: زمین دایر

درقانون مدنی تعریفی از زمین دایر ارائه نگردیده ولی در ماده ۵ قانون زمین شهری” اراضی دایر شهری” تعریف گردیده که میتواند راهگشای مناسبی برای موضوع مورد نظر ما باشد. متن ماده به شرح ذیل می باشد:«زمینهایی است که آن را احیاء و آباد نمودهاند و در حال حاضر دایر و مورد بهره برداری مالک است زمینهای دایر مشمول این قانون صرفاً اراضی کشاورزی یا آیش اعم از محصور یا غیر محصور میباشد.» همانطور که ملاحظه می شود در هر جای این مبحث اگر بحثی از زمین دایر به میان بیاید منظور، زمینهای کشاورزی یا آیش اعم از محصور یا غیر محصور میباشد. و کلیهٌ زمینها مشمول این قانون نمیباشد.

ج: زمین بایر

در مورد این نوع زمین که در فقه به زمینهای«موات عرضی یا بالعرض»معروفند نیز در قانون مدنی تعریفی ارائه نگردیده ولی ماده ۴ قانون زمین شهری،” اراضی بایر شهری” را این گونه تعریف کرده است: «زمینهایی است که سابقه عمران و احیاء داشته و به تدریج به حالت موات برگشته اعم از آنکه صاحب مشخصی داشته و یا نداشته باشد.» درنگاه اول به نظر می آید در تنظیم این ماده دقت کافی به عمل نیامده زیرا عبارت پایانی این ماده زائد به نظر میرسد. به این علت که در ابتدای ماده صحبت از زمینی میشود که سابقه احیاء و عمران داشته، و این ذهنیت بوجود می آیدکه؛ ملکی که سابقه عمران و احیاء نداشته، اصولاً مالکی هم نداشته و نیاز به ذکر عبارت«“ اعم از آنکه صاحب مشخصی داشته و یا نداشته باشد» نبوده است.
البته اگر غالب موارد احیاء و عمران را در نظر بگیریم، این ایراد میتواند موجه باشد ولی نباید فروضی را هم که نادر است نادیده بگیریم، زیرا در فرضی ممکن است شخصی زمین را احیاء کند ولی قصد تملک آن را نداشته باشد. به عنوان مثال همانطور که از مفهوم مخالف ماده ۱۴۳^[۲۴] بر می آید احیائی که به قصد تملک نباشد، ایجاد مالکیت نمیکند. پس با این توضیحات به نظر می رسد قانونگذار با عبارت پایانی قصد افزایش دامنه تعریف زمینهای بایر را داشته است که البته این موضوع می تواند نوعی حمایت از متصرفین محسوب شود. زیرا همانطور که بعداً ذکر خواهد شد معترضین به دولت کافی است اثبات نمایند که زمینی که به تملک دولت در آمده، موات نمیباشد و هر چه دامنه تعریف زمین بایر افزایش یابد اثبات بایر بودن آسانتر گردیده و بدیهی است زمینی که بایر محسوب گردد از شمول اراضی موات خارج میباشد.

د: زمین موات

این زمینها در فقه به زمینهای «موات بالذات» شهرت دارند. در مورد این نوع زمین نیز به طور اختصاصی در قانون مدنی تعریفی ارائه نگردیده ولی در قسمت انتهایی ماده ۲۷ قانون مدنی اراضی موات زمینهایی تعریف شدهاند که«معطل افتاده و آبادی و کشت و زرع در آنها نباشد»^[۲۵] با دقت در تعریف مذکور ملاحظه مینماییم که تعریف مناسبی از زمینهای موات ارائه نگردیده است. زیرا بر اساس این تعریف زمینهایی که قبلاً دایر بوده ولی به عللی فعلاً معطل افتاده نیز موات محسوب میگردد. در حالی که همانطور که در تعریف زمین بایر ملاحظه کردیم این گونه زمینها جزء زمینهای بایر محسوب میگردند نه موات.
البته این مسامحه در موارد دیگری نیز رخ داده است. به عنوان مثال قانونگذار در اصل ۴۵ قانون اساسی از عبارت «موات یا رها شده» استفاده نموده و این دو واژه را به یک معنی به کار برده است که جای داشت دقت بیشتری در استفاده از این عبارت به کار برده می شد. زیرا اصول قانون اساسی به عنوان راهنما و مرجع سایر قوانین استفاده میگردد.
اما این مسامحه به نحوی در ماده سه قانون زمین شهری مصوب سال ۱۳۶۶ جبران گردیده است. متن ماده مذکور به شرح ذیل می باشد: «زمینهایی است که سابقه عمران و احیاء نداشته باشد»
گویا این تعریف با تمام کوتاهی و اختصار کاملترین تعریف را (لااقل در حقوق کنونی) ارائه می دهد. زیرا در این تعریف زمینهای بایر از موات کاملاً جدا گشته و تعریف جداگانه زمین بایر (البته اگر به درستی تعریف شود) تداخلی با این تعریف پیدا نمیکند.
البته بعضی دیگر از حقوقدانان ماده ۲۷ قانون مدنی رابه گونه ای دیگر تفسیر نمودهاند. بدین نحوکه دوشرط را برای موات بودن زمین لازم دانستهاند:۱- نداشتن مالک خاص ۲- نبودن آبادانی وکشت زرع در زمین. ^[۲۶]
به نظر می رسد اگر عبارت پایانی ماده را با صدر ماده تفسیر نمائیم، تفسیر اخیر منطقیتر به نظر میرسد و احتمال تداخل زمینهای بایر از موات نیز از بین میرود.
انفال در فقه چنین تعریف شده است:
«کل مالم یوجف علیها بخیل و رکاب ارضاً کانت او غیرها انجلی عنها اهلها او سلموها للمسلمین طوعاً»^[۲۷]
«هر چیزی که به عنوان غنیمت بدست آمده باشد و در مسیر بدست آوردن آنها از امکانات جنگی استفاده نشود، چه زمین باشد چه غیر زمین و صاحبانشان کوچ کرده باشند و یا به طوع به مسلمین واگذار کرده باشند، جزء انفال و در اختیار امام و دولت اسلامی است»
و پس از آن زمینهای موات که قسمی از انفال به حساب میآیند، چنین تعریف شده است: «موات به معنى زمین معطلى است که فعلا مورد بهره بردارى واقع نمى شود، براى اینکه آب به آن نمى رسد و یا به خاطر اینکه زیر آب واقع شده و باصطلاح باتلاق شده و یا به علت اینکه شنى است و یا شوره زار و سنگلاخ و یا جنگل است و درختان و نى آن را پوشانده و یا به هر علتى دیگر کشت و زرع نشده و نمى شود.»^[۲۸]
همچنین تقسیماتی از زمین موات در فقه وجود دارد که کمی متفاوت از قوانین موضوعه میباشد.
«زمین موات دو قسم است: اول: زمینى است که در اصل موات بوده و هیچ سابقه ملکیت و احیاء ندارد هرچند که احراز اینکه فلان زمین از قرنها قبل تاکنون کشت نشده غالبا بلکه در همه جا مشکل است، بلکه مى توان گفت ممکن نیست و ملحق به اینگونه زمینها زمینى است که اطلاع و علمى درباره سابقه آن در دست نباشد. دوم: زمینى است که موات بعارض است یعنى زمانى آباد بوده و کشت مى شده بعدا دچار خرابى و مواتى شده مانند زمینهاى اقوام منقرض شده که آثار شهر و مرز و خرابه هاى خانه ها در آن به جاى مانده.»^[۲۹]
احکام زمینهای فوق الذکر به شرح ذیل بیان شده است.
زمینى که موات به اصل است ملک امام علیه الصلوه و السلام است چون جزء انفال مى باشد ولکن در زمان غیبت براى هر کسى جایز است که با داشتن شروطى که مى آید آن زمین را احیاء کند و به عمران و آبادیش بپردازد، و بنابراقوى در این صورت احیاء کننده مالک آن مى شود چه اینکه این زمین در سرزمین اسلام باشد و یا در دار کفر چه در ارض خراج باشد مانند سرزمین عراق یا در غیر آن، احیاء کننده مسلمان باشد یا کافر.
موات به عارض و غیر اصلى آن زمین متروکى است که سابقه ملکیت باحیاء داشته و فعلا مالکى براى آن شناخته نشود، و این دو قسم است: اول: آن زمین مواتى است که اهلش منقرض و هلاک شده باشد و به سبب مرور زمان و گذشت ایام بى مالک شده باشد، مانند سرزمینهاى مخروبه و آبادیهاى متروکه و شهرهاى باستانى ویران شده و قناتهاى پر شده اى که متعلق به امت هاى گذشته بوده و از آنها نه اسمى برجا مانده و نه رسمى، و یا هم اکنون نام آن زمینها معروف به زمین فلان شخص یا زمین فلان قوم است که به جز نام از آن شخص و آن قوم اثرى نیست.قسم دوم: زمینى است که اینطور نبوده و نباشد و از سابق هم آن زمین را بدون ملک نمى دانسته اند بلکه مالکى موجود دارد لکن شخص او شناخته شده نیست که به این قسم زمین مجهول المالک مى گویند.زمینهائى که از قسم اول است حکم موات اصلى را دارد یعنى از مصادیق انفال است و احیائش جایز است و هرکس آن را احیاء کند مالک مى شود، پس احیاء زمینهاى قدیمى و شهرها و قراء باستانى که آثارى از قبیل جاى نهر و مرز در آنها دیده مى شود و همچنین لایه روبى قناتهاى آن و کندن چاههاى کهنه و به آب رساندنش و تعمیر خرابیهایش جایز است و نباید با اینگونه اراضى معامله مجهول المالک کرد و در احیاء آن نیازى به اذن حاکم شرع یا خریدن از وى ندارد بلکه به نفس احیاء و تعمیر ملک مى شود.و اما قسم دوم احتیاط آن است که در احیاء آن و قیام به تعمیر و آبادکردنش از حاکم اجازه بگیرد آن وقت در آن تصرف کند، همچنانکه نزدیکتر به احتیاط آن است که با آن معامله مجهول المالک کند، یعنى نخست از مالک آن تفحص کند آن گاه بعد از یاءس از یافتن مالک عین آن زمین را از حاکم شرع خریدارى نموده خودش قیمت آن را صرف در فقراء کند و یا آن که منفعت آن را با اجاره اى معین از حاکم اجاره کند و یا خودش اجرت المثلى براى آن زمین معین کند و همان مبلغ را به ذمه خود بگیرد که بعدها آن را صدقه دهد، و نزدیکتر به احتیاط آن است که همین کار را نیز با اجازه حاکم شرع انجام دهد، بله اگر به دست آورد که مالک زمین از زمینش اعراض کرده و یا اهل آن آبادى از آن جا کوچ کردند و سرزمین را رها کرده اند تا دیگران بیایند و آبادش کنند در این صورت بدون اشکال احیائش جائز است.^[۳۰]

بند دوم: نظام رسیدگی

الف: تشخیص نوع زمین

همانطور که قبلاً ذکر گردید در پی اجرای طرحهای مختلف، دولت اقدام به تملک اراضی میکند. این زمینها ممکن است دارای مالک خاص بوده و یا بدون مالک خاص باشد همچنین ممکن است دایر، بایر و یا موات باشند. در ارتباط با زمینهایی که مالک خاص ندارند، اصولاً اعتراضی پیش نمیآید. زمینهای موات نیز اگر به گونه ای صحیح تعریف شوند اصولا”بدون مالک میباشند. اما زمینهای بایر و به ویژه دایر، دارای مالک خاص بوده و بحث و مناقشه درمورد اینگونه زمینها موضوع مبتلابه جامعه میباشد.و در واقع مناقشهٌ اصلی برسر این موضوع میباشدکه آیا زمین مورد اختلاف موات میباشد یا غیرموات ؟
متن ماده ۱۲ قانون زمین شهری به شرح ذیل میباشد: «تشخیص عمران و احیاء و تأسیسات متناسب و تعیین نوع زمین دایر و تمیز بایر از موات به عهده وزارت مسکن و شهر سازی است. این تشخیص قابل اعتراض در دادگاه صالحه می باشد.
تبصره ۱- دادگاه نسبت به اعتراض خارج از نوبت و بدون رعایت تشریفات آئین دادرسی رسیدگی کرده و حکم لازم الاجرا خواهد داد، اعتراض به تشخیص وزارت مسکن و شهرسازی در دادگاه مانع از اجرای مواد این قانون نمی گردد.
تبصره ۲- ملاک تشخیص مرجع مقرر در ماده ۱۲ در موقع معاینه محل در مورد نوع زمینهائی که از تاریخ ۲۲/۱۱/۱۳۵۷ وسیله دولت یا ارگانها و نهادها و کمیته ها و دفاتر خانه سازی احداث اعیانی یا واگذار شده، بدون در نظر گرفتن اعیانیهای مذکور خواهد بود.»
برای اینکه به تحلیل ماده فوق بپردازیم باید ابتدا اصطلاحات به کاررفته در ماده را بررسی کنیم.

ب: تشکیلات کمیسیون

همانطور که در ابتدای متن ماده ۱۲ قانون زمین شهری ملاحظه میگردد تشخیص عمران، احیاء، تأسیسات متناسب و تعیین نوع زمین دایر و تمیز بایر از موات به عهده وزارت مسکن و شهرسازی است. بدیهی است اگر اجرای قانونی را که به تصویب قوه مقننه رسیده است بپذیریم، باید تشخیص نحوه اجرا را نیز به عهده مرجع اجرا کننده واگذار نمائیم. البته این اختیار تا جایی قابل پذیرش است که مخالفتی با متن قانون نداشته باشد.
در راستای اجرای این قانون کمیسونی تشکیل گردیده که نحوه انجام وظایف این کمیسیون در آیین نامه اجرایی این قانون و دستورالعمل اجرائی ماده ۱۲ گنجانده شده است.اینک ابتدا به طور خلاصه تشکیلات و نحوه کار کمیسیون را تشریح کرده و سپس شروع به نقد و بررسی تشکیلات و عملکرد کمیسیون میپردازیم.
“این کمیسیون تنها مرجع صالح برای تشخیص عمران و احیاء و تأسیسات متناسب و تعیین نوع زمین دایر و تمیز بایر از موات(البته زمینهای موات شهری) است.
کمیسیون از سه نفر نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی که به حکم معاون وزیر منصوب می‌شوند، تشکیل می‌گردد.البته در قانون اراضی شهری مصوب سال ۱۳۶۰،کمیسیون مذکور از سه نفر تشکیل میشد که یک نفر نماینده وزیر مسکن وشهرسازی،یک نفر نماینده وزیر دادگستری ویک نفر نماینده شهردارمحل،اعضای آن راتشکیل می دادند. به نظر می آید هرچند ترکیب مذکور تاحدی سرعت کار کمیسیون را به این علت که از سه ارگان متفاوت انتخاب شده بودند،کاهش می داد، اما از این جهت که سه ارگان حقوق مالکین را بررسی میکردند،موجهتر به نظر میآمد. ولی با تغییراتی که بعداً به وجود آمد هر سه نماینده مذکور به حکم معاون وزیر مسکن و شهرسازی منصوب می شوند. محل تشکیل و دبیرخانه کمیسیون در اداره مسکن و شهرسازی هر محل است و زیر نظر مدیر کل سازمان مسکن و شهرسازی استان مربوطه فعالیت می‌کند. کمیسیون با حضور کلیه اعضا تشکیل و تصمیمات آن با اکثریت آراء اتخاذ می‌شود.”^[۳۱]

ج: صلاحیت کمیسیون

کمیسیون، صالح به اظهارنظر و صدور نظریه نسبت به پلاک‌هایی است که اولاً توسط مراجع رسمی وذی‌صلاح جهت تشخیص و تعیین ماهیت، به کمیسیون ارجاع شده ثانیاً پلاک‌های معرفی شده، داخل درحوزهٌ خدماتی، قانونی و استحفاظی شهرها باشند.

د: نحوه تشخیص

در ماده شش آیین نامه میخوانیم: «کلیه مراجعی که به‌نحوی از انحا در ارتباط با زمین‌های شهری، اقداماتی از قبیل نقل و انتقال، صدور مجوزهای قانونی و پروانه‌های حفر چاه یا ساختمانی یا غیره انجام می‌دهند، ملزم و موظف هستند قبل از هرگونه اقدامی بدواً نظر وزارت مسکن و شهرسازی را درباره نوع زمین استعلام کنند؛ مگر این که با عنایت به مقررات مربوطه نوع زمین، مشخص و معین باشد.»