وبلاگ

۱۳- جدایی نظام تهیه بودجه از نظام کنترل مالی و عملیاتی بودجه :
بودجه دولت توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی تهیه و کنترل نظارت بر اجرای آن توسط عوامل وزارت امور اقتصادی و دارای(ذی حسابان) و دیوان محاسبات انجام می گیرد. عملاً در نظارت ها، فقط نظارت مالی تنها به نحوه تطابق حصول درآمدها و انجام هزینه با قوانین و مقررات توجه می شود و ذی حسابان نیز به عملکرد دستگاه های اجرایی و میزان کارایی آنان توجهی ندارند.
۱۴- محدودیت زمانی جهت هزینه نمودن بودجه در پایان سال :
دستگاه های اجرایی در اوایل هرسال به علت عدم دریافت تخصیص و وجود مورد نظر، عملاً فعالیتها را با کندی انجام می دهند. به مرور که درآمدهای دولت وصول شده ودر اعتبارات مربوط به دستگاه های اجرایی تخصیص داده می شود، بیش از نیمی از سال می گذرد و درست زمان تقارن فصل سرما می باشد که اجرای فعالیتهای عمرانی خیلی مشکل بوده واز طرفی اوج اعتبارات(بودجه) تخصیص داده می شود که پایان سال فرا می رسد و دستگاه های اجرایی مجبور به هزینه نمودن بودجه می باشند. در این صورت دستگاه های اجرایی با انجام هزینه های صوری جهت جذب بودجه در فرصت زمانی کوتاه بعد از سال دچار حیف ومیل شدن بودجه و عدم کیفیت انجام کار می شوند و سال بعد و سالهای بعد این مشکل تکرار می شود(آقایی،۱۳۸۶، ص۳۴۳).

روند حال و آینده بودجه ریزی عملیاتی در ایران

براساس قانون برنامه و بودجه(مصوب اسفند ۱۳۵۱) نظام بودجه ریزی ایران یک نظام «بودجه برنامه ای» بوده است. بدین ترتیب که بودجه های سالانه باید بر مبنای برنامه های سالانه، برنامه های سالانه بر مبنای برنامه های پنج ساله و برنامه های پنج ساله براساس برنامه های بلند مدت تهیه شوند. اگرچه پس از تصویب قانون مزبور، کشور دارای برنامه میان مدت بوده است،لیکن اجرای حکم فوق هیچ گاه به طور کامل به اجرا در نیامده است و بحث عدم پشتیبانی بودجه های سالانه از اهداف و احکام برنامه های میان مدت همواره مطرح بوده و هست. عوامل متعددی در این امر مؤثر بوده اند که مهمترین آنها عبارتند از :
مشکلات فنی و ساختاری : مانند غیرقابل انعطاف بودن احکام، نبود جداول مبنا، نبود اولویت ها و شاخص های بخش.
مشکلات ناشی از ساختار و رفتاری های سیاسی : باتوجه به اینکه دوره های برنامه های پنج ساله با دوره های ریاست جمهوری و با مجلس شورای اسلامی منطبق نبوده است، همواره دولتها یا نمایندگان ادوار مختلف مجلس نسبت به برنامه های تصویب شده ملاحظاتی داشته اند که همین امر مانعی در اجرای موفقیت آمیز برنامه ها به شمار می رفته است.
از سال۱۳۷۸ اصلاح نظام بودجه ریزی در سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مورد توجه جدی قرار گرفت و در طرح دومرحله ای که در همین زمینه تهیه و به تصویب ستاد اقتصادی دولت رسید، تهیه بودجه به روش عملیاتی به عنوان یک هدف میان مدت مورد توجه قرار گرفته است. از سال۱۳۸۰ در احکام مندرج در قوانین بودجه سالانه دولت مکلف به انجام اقدامات لازم برای اصلاح نظام بودجه ریزی شده است که یکی از محورهای اساسی این اصلاح، تهیه و تنظیم بودجه به روش عملیاتی است. همچنین از سال۱۳۸۱ در بخشنامه بودجه از طریق دستورالعمل و فرم خاص از دستگاه های اجرایی خواسته شد اعتبارات هزینه ای(جاری)خود را برحسب هزینه کل و هزینه واحد هر فعالیت مربوط به برنامه های ذیل دستگاه ذی ربط پیشنهاد دهند. ولی به دلیل اینکه اولاً این امر از طرف دستگاه های اجرایی جدی گرفته نشد و از طرف دیگر دفاتر بخش و سایر واحدهای ذی ربط سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور نیز پی گیری و نظارت لازم را در اجرای این امر به عمل نیاوردند،در عمل این کار حتی به صورت آزمایشی با موفقیت همراه نبود. به همین دلیل تا سال۱۳۸۴ نظام بودجه ریزی کشور شکل برنامه ای خود را حفظ کرد. این نظام به دلایل ذیل ناکارآمد بود :

۱) اساس برنامه های دستگاه های اجرایی را طبقه بندی عملیاتی شامل امور، فصول و برنامه ها تشکیل می داد. براساس این طبقه بندی، برنامه های دستگاه ها از بطن برنامه های بلند مدت و میان مدت دستگاه ها باید براساس برنامه توسعه پنج ساله کشور تهیه شود، تضمین نمی شود بلکه در سطح ملی تعریف می شود و هیچ ارتباطی با اولویت ها و وظایف و مأموریت های سازمانها که ممکن است سال به سال تغییر کند ندارد.
۲) طبقه بندی عملیاتی ارتباطی با برنامه های ۵ سال توسعه کشور ارتباط برقرار نمی کند بنابراین در اجرای سیاست ها و اولویت های متغیر کشور ناکارآمد است.
۳) طبقه عملیاتی به دلیل عدم ارتباط با برنامه های دستگاهی و کلی بودن این طبقه بندی، پاسخگویی دستگاه ها را بسیار مبهم می سازد و سهم دستگاه های اجرایی در اجرای برنامه ها شفاف نیست.
۴) هزینه ها در برنامه ها براساس طبقه بندی هزینه ای تجمیع می شوند نه براساس شیوه های هزینه یابی قیمت تمام شده.
۵) به دلیل دستگاهی نبودن برنامه ها تجمیع هزینه ها براساس شیوه های هزینه یابی غیرممکن است.
۶) طبقه بندی عملیاتی در حقیقت شکل ظاهر برنامه ای طبقه بندی هزینه ها است.
۷) ارزیابی عملکرد براساس شاخص های ورودی انجام می شود نه شاخص های خروجی و نتایج، چرا که نتایج در طبقه بندی عملیات مبهم است.
۸) اختیارات مدیریتی در طبقه بندی عملیاتی و هزینه ای به دلیل عدم شفافیت خروجی ها و عدم وجود برنامه های دستگاه مشخص، قابل تبیین و تعریف نیست.
با توجه به نارسایی های نظام بودجه ریزی در کشور و با هدف شناسایی هزینه فعالیتهای دولت به عنوان اساس نظام بودجه ریزی عملیاتی قیمت تمام شده فعالیتهای دولت در قالب جزء۲ بند ب تبصره۴ قانون بودجه سال های ۱۳۸۲ و۱۳۸۳ الزامی شد و دستورالعمل های اجرایی آن نیز توسط سازمان مدیریت تهیه و تدوین شد. سپس در سال۱۳۸۴ در قالب ماده۱۴۴ در قانون پنج ساله چهار توسعه قرار گرفت.همچنین ماده ۱۳۸ به صراحت و برای اولین بار به عملیاتی شدن نظام بودجه ریزی کشور تأکید ورزید.
سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در سال۱۳۸۴ با یک برنامه سه مرحله ای اقدام به اجرای ماده۱۳۸ نمود. این مراحل عبارتند از :
مرحله اول : شفاف سازی
مرحله دوم : افزایش کارایی
مرحله سوم : افزایش اثربخشی
مرحله اول در تهیه لایحه بودجه سال۱۳۸۵ با هدف شفاف سازی به اجرا درآمد و سازمان از طریق فرم های مربوطه(پیوست) اقدام به جمع آوری اطلاعات برنامه ها، فعالیتهای دستگاه ها، اهداف کمی آنها، هزینه واحد فعالیتها نمود و لایحه را با ظاهری عملیاتی به مجلس شورای اسلامی تسلیم نمود.
نارسایی های این مرحله عبارتند از :
۱- جمع آوری اطلاعات بدون آموزش قبلی به مدیران و کارشناسان انجام شد.
۲- برنامه هایی که از دستگاه های اجرایی خواسته شد به برنامه پنج ساله اتصال نداشت واز برنامه استراتژیک و بلند مدت دستگاه نشأت نگرفت.
۳- همه برنامه ها یک شکل نبودند، برخی از برنامه ها به فعالیتهای دستگاه، برخی خروجی فعالیتها و برخی پیامدهای ناشی از خروجی ها اشاره داشتند.
۴- از واحد کمی نفر ساعت و نظایر آن که اشاره به حجم کار دارد در موارد زیادی استفاده شده است.
۵- اهداف کمی به دلخواه و بدون ارتباط به برنامه بلند مدت دستگاه ها تعیین شد.
۶- هزینه واحد فعالیت از روش های هزینه یابی خروجی ها و فعالیتها به دست نیامد بلکه از همان بودجه افزایش و طبقه بندی هزینه ای استفاده شد.
۷- از نظام های جمع آوری و تجزیه و تحلیل آمار و اطلاعات عملکردی دستگاه ها استفاده نشد.
سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور در مرحله دوم که مرحله افزایش کارایی است به دنبال به کارگیری روش های هزینه یابی مانند هزینه یابی بر مبنای فعالیت است تا بدین وسیله هزینه واحد فعالیتها را براساس فرایندها و برنامه ها به دست آید، نه براساس بودجه افزایشی و طبقه بندی هزینه ای اما مسئله این است که هنوز برنامه ها و فعالیتهای دوران آن به درستی تعریف نشده اند.
سازمان مدیریت و برنامه ریزی در گام سوم با هدف افزایش اثربخشی به دنبال تحقق اهداف و پیامدهای برنامهها از طریق خروجی های کارآمد است(حسن آبادی،۱۳۸۷، ص۲۹۵-۲۹۱).

موانع استقرار بودجه ریزی عملیاتی در دستگاه های اجرائی استان سمنان

بهبود مدیریت در واقع پیش شرط اصلاحات بودجه است و باید دستگاه های اجرائی قابلیت های لازم را در درون سازمان خود به منظور ارزیابی دقیق فرایندهای تخصصی منابع در درون دستگاه های اجرائی و ساختار مدیریتی به وجود آورند. هدف از این کار افزایش توانائی دستگاه های مصرف کننده بودجه در یافتن کم هزینه ترین و مقرون به صرفه ترین راه برای انجام وظایف محوله و تخصیص منابع صرفه جوئی شده به فعالیت های مفید دیگر است. با توجه به موارد فوق مهمترین موانع استقرار بودجه ریزی عملیاتی در دستگاه های اجرائی استان سمنان به شرح ذیل می باشد.

عوامل محیطی

به عواملی نظیر عوامل سیاسی، پشتیبانی دولت از بودجه با ایجاد الزامات قانونی، پاسخگوئی سازمانها در قابل جامعه اشاره دارد که بعلت متغیر بودن شرایط سیاسی و فقدان پشتیبانی دولت از بودجه با ایجاد الزامات قانونی و همچنین فقدان پاسخگوئی سازمانها در مقابل جامعه باعث عدم اجرای صحیح بودجه بندی عملیاتی می گردد. عوامل محیطی در این تحقیق شامل عوامل سیاسی و حاکمیتی می باشد.
حسابرسی عملیاتی : فرایند منظم و روشمند ارزیابی اثربخشی، کارایی و صرفه اقتصادی عملیات سازمان و گزارش نتایج ارزیابی همراه با پیشنهاد علمی به اشخاص ذیصلاح برای بهبود عملیات است. در نگرش سیستمی به نظام گزارشگری مالی مشاهده می شود که این نظام از دو شاخۀ نظام حسابداری و نظام حسابرسی تشکیل گردیده به گونه ای که دکتر حساس یگانه در  کتاب فلسفه حسابرسی رابطه حسابداری و حسابرسی را به رابطه نویسنده و ویراستار تشبیه نموده و بیان می دارند; همانطوری که نوشتن و ویراستن مکمل یکدیگر هستند،  درمورد حسابداری و حسابرسی نیز وضع به همین منوال می باشد. از این رو به نظر می رسد همانند سایر نظام ها، نظام گزارشگری مالی دولتی زمانی می تواند به هدف خود نایل شود که شاخه های اصلی آن یعنی ((حسابداری و بودجه ریزی دولتی)) و ((حسابرسی دولتی)) با همدیگر در تعامل بوده و هماهنگ باشند. بنابراین در راستای این مباحث و با توجه به تغییر نظام بودجه ریزی دولتی کشورمان از بودجه ریزی برنامه ای به  بودجه ریزی عملیاتی، ضرورت می یابد که نظام حسابرسی دولتی نیز هماهنگ با آن و به موازات آن تغییر یابد تا نظا م بودجه ریزی دولتی و در نهایت نظام گزارشگری مالی دولتی به اهداف متعالی خود دست یابند و ابزاری قدرتمند برای دولت در ادای مسئولیت پاسخگویی اش باشند و فراتر از آن در جهت شکوفایی و پیشرفت اقتصادی کشور نقش به سزایی ایفا نمایند. این در حالی است که نظارت مالی دستگاه های دولتی کشور در شرایط موجود در مرحله قبل از خرج توسط ذی حسابی ها و بعد از خرج توسط دیوان محاسبات با اهداف مشابه و اغلب در قالب حسابرسی رعایت انجام می گیرد و در آ ن معیارهایی همچون کارآیی، اثر بخشی و صرفه اقتصادی لحاظ نمی شود و جوابگو و هماهنگ با نظام بودجه  ریزی عملیاتی نمی باشد در صورتی که حسابرسی عملیاتی و بودجه ریزی دولتی (بودجه ریزی عملیاتی) از لحاظ اهداف رابطه تنگاتنگی با هم دیگر داشته و به سوی اهداف یکسانی در حرکت هستند و به عنوان اجزای اصلی نظام گزارشگری مالی دولتی با همدیگر همپایانی دارند; به گونه ای که این دو مکمل همدیگر بوده و حول سه محور اصلی کارآیی، اثر بخشی و صرفه اقتصادی می چرخند و تنها در سایه مشارکت این دو، مطلوبیت نظام گزارشگری مالی دولتی افزایش یافته و این نظام می تواند ابزاری قدرتمند برای دولت در مسئولیت پاسخگویی اش باشد .( جواد قدیم پور، ۱۳۸۸)
پشتیبانی دولت از بودجه با ایجاد الزامات قانونی در بودجه :
تحقق اهدافی مانند (اعطای آزادی عمل و اختیارات گسترده تر به مدیران دولتی که لازمه بودجه ریزی عملیاتی است)مستلزم ساده سازی هرچه بیشتر رویه های قانونی و حذف مقررات دست و پاگیر مالی است. در اغلب سیستم های سنتی کنترل بودجه، در طی سالیان متمادی لایه های کنترلی متعددی به وجود آمده که نیازی به تداوم آنها نیست. در واقع اغلب این مقررات و رویه های دست و پاگیر مجموعه ای از ابزارهای کنترلی ساده ای بودند که بدوا” برای جلوگیری از سوء استفاده تعبیه شده اند، ولی پس از مدتی در سازمان رسوب کرده ولایه های کنترلی متعددی را به وجود می آورند.
از طرف دیگر یک چارچوب قانونی جامع، دولت را به رعایت یک سلسله اصول در بودجه ریزی موظف می سازد و موجب می شود که حرکت اصلاحی دولت رسمیت پیدا کند. زیرا در موارد متعدد مشاهده شده که حرکت اصلاحی دولت رسمیت پیدا کند. زیرا در موارد متعدد مشاهده شده که حرکت اصلاحی تنها به حوزه بودجه ریزی محدود شده است و جنبه های قانونی و نهادی را در بر نمی گیرد. در چنین شرایطی بخش دیوان سالاری، اصلاحات بودجه ای را تنها یک «پروژه» گذرا تلقی می کند بدون این که خود را برای یک تغییر اساسی آماده کند. بنابراین تغییر چارچوبهای قانونی «جدی» بودن و استمرار اصلاحات را به همگان گوشزد می کند. و هزینه تخطی از مسئولیت های بودجه ای، برای مدیران دولتی و دیوان سالاران را افزایش می دهد (پناهی،۱۳۸۴، ص۷).
پاسخگوئی سازمانها در مقابل جامعه :
تجربه کشورها نشان می دهد که بودجه ریزی عملیاتی صرفا” پیوند میان شاخص های عملکرد و تخصیص منابع نمی باشد بلکه از گزینه های سیاسی نیز متأثر می شود و دارای مزیت های فراوانی می باشد که از جمله مزایای اصلی آن افزایش پاسخگویی عمومی می باشد، اگرچه بسیاری از دولت ها دسترسی به اطلاعات عملکرد خود را امکان پذیر می سازند، اما درورای بحث های سیاسی، اطلاعات عملکرد منتج از بودجه ریزی عملیاتی می تواند به شیوه های مختلف نظیر اسناد بودجه ای، برنامه های راهبردی و گزارش عملکرد به اطلاع عموم برسند. اجرای مسئولیت پاسخگویی عملیاتی باعث شده که دولت ها در تهیه صورت های مالی یکپارچه خود از معیار اندازه گیری جریان منابع اقتصادی و مبنای تعهدی کامل استفاده نمایند . در این حالت دارائی های سرمایه ای ثبت و مستهلک می شوند و بر مسئولیت پاسخگویی عملیاتی در کوتاه مدت و بلند مدت تاکید می شود .به بیان دیگر معیار اندازه گیری جریان منابع مالی یک دیدگاه سیاسی است و در محیط تصمیم گیری مبتنی بر بودجه مصوب قابل جمع بندی است .در حالی که معیار اندازه گیری منابع اقتصادی محیط مدیریتی را بهره مند می کند. تاکید بر دوره های بلند مدت و استفاده از مبنای حسابداری تعهدی در تنظیم صورتهای مالی جامع در سطح دولت ، موجب افزایش مسئولیت پاسخگویی عملیاتی  از طریق حصول اطمینان از ثبت درآمدها و هزینه ها در دوره مالی مربوط، خواهد گردید ( باباجانی ، ۱۳۸۲).
عوامل سیاسی :
به عواملی از قبیل شرایط و ویژگی های خاص موثر بر هر نوع نظام سیاسی، توافق و هماهنگی قوه مقننه با قوه مجریه اطلاق می شود. عوامل سیاسی همچون نوع نظام و شرایط سیاسی و توافق و هماهنگی در سطوح مختلف قوه مجریه با قوه مقننه که بر اجرای موثر بودجه بندی عملیاتی تاثیر مستقیم دارد. از آنجا که مشارکت قوه مقننه برای استمرار هر گونه اصلاح در فرایند بودجه اهمیت بسیاری دارد و ۵۰ سال تلاش کشورهای مختلف برای پیوند منابع با نتایج نشان داده است که با توجه به نقش مهم قوه مقننه درتعیین اولویتهای ملی و تخصیص منابع برای دستیابی به این اولویتها هر تلاش موفقیت آمیزی با مشارکت قوه مقننه صورت گیرد. (قدیم پور ، علی طریقی ،فصلنامه دانش حسابرسی، شماره ۲۸، ۱۳۸۸)
سیاست شفاف در حوزه بودجه ریزی عملیاتی :
بودجه‌ریزی عملیاتی به عنوان یکی از شیوه‌های جایگزین بودجه‌ریزی سنتی همیشه مد نظر تصمیم‌گیران عرصه مالی کشورها بوده است و در ایران نیز تأکید بر این موضوع از قانون بودجه ۱۳۸۲ شروع شد و در برنامه چهارم توسعه نیز الزاماتی در خصوص آن مد نظر قرار گرفت و در نهایت در بند «۳۲» سیاست‌های کلی برنامه پنجم مورد تأکید مجدد قرار گرفته است همچنین ماده ۱۹۵ لایحه برنامه پنجم به این موضوع اختصاص یافته است.

عوامل اجرائی

وظیفه هر مدیری بر عهده داشتن مسئولیت های کلیدی است تا به سازمان در دستیابی به عملکرد بالا از طریق به کارگیری تمام منابع اش اعم از انسان، پول، مواد، تکنولوژی و اطلاعات کمک بگیرد. عوامل اجرائی شامل مدیریت مالی، مدیریت منابع انسانی، مدیریت برنامه ریزی، مدیریت سازمانی، مدیریت سیستم اطلاعات(مالی) و مدیریت تغییر و.. می باشد که به اختصار به شرح آن می پردازیم
مدیریت مالی : برای یک سازمان تولیدی یا خدماتی ضروری است که بتواند با اداره صحیح در محیطی متحول به ایفای نقش خود بپردازد، مدیریت باید به کلیه جنبه های عملیاتی سازمان و همچنین وظایفی که موجب حمایت وتقویت سازمان می شود، از قبیل امور پرسنلی،آموزش و طبقه بندی اطلاعات، اهمیت لازم را بدهد. اکثرسازمانها برای انجام این گونه مسئولیتها، به طور گسترده ای از اطلاعات وگزارش های مالی استفاده می کنند. واژه امور مالی را می توان به عنوان مدیریت جریان پول در یک سازمان تعریف کرد. به عبارت دیگر؛(مدیریت مالی عبارتست از جریان تصمیم گیری مالی براساس جمع آوری اطلاعات در ارتباط با ثبت و گزارش صحیح آنها، پیش بینی وقایع برمنبای مدل های اقتصادی و تجزیه و تحلیل نتایج اقدامات. (رضائیان،۱۳۸۳، ص۲۰۴).