وبلاگ

• نهادهای مسئول و اداره کنندگان محلی و دستگاه های خدمات رسان، CBOها و گروه های ذینفع

در واقع اجرایی شدن برنامه های ظرفیت سازی مستلزم نهادهای نافذ در اجتماعات محلی با مشارکت فعالانه آنها در شناخت تمایلات و خواسته های این اجتماعات می باشد. متولیان امور خدمات رسانی شهری از جمله شهرداریها که نیازهای اجتماعات محلی را برآورده می سازند، CBOها و شوراها و نهادهای غیردولتی(NGOs) و دولتی دخیل در فعالیت های مربوط به عمران و توسعه محلات غیررسمی، باید به نیازهای راهبردی و اساسی محلات آگاهی یافته و اقدامات خود را در زمینه عرضه خدمات در چارچوب چنین نگرشی تدوین نمایند ( محمدی، ۱۳۸۸: ۱۱).

• اجتماعات محلی، و ظرفیت سازی اجتماع- محور^[۹]

اجتماعات ساکن هدف اصلی و در واقع گزینه اصلی در فرایند ظرفیت سازی به شمار می روند. اجتماعات محلی ساکن در سکونتگاه های غیررسمی مثل سایر شهروندان در شهر دارای ظرفیت هایی برای توسعه می باشند که نیازمند تقویت و گسترش می باشند. افزایش تسهیلات دسترسی به آموزش همگانی و یادگیری در حین انجام برنامه های ارتقای توانمندی اجتماع محلی و ارتقاء بخشی محلات، از راهبردهای اصلی و عملیاتی در این بخش می باشد( محمدی، ۱۳۸۸: ۱۱).

منبع: مطالعات نگارنده
شکل شماره ۱۰ : عناصر اصلی در فرایند ظرفیت سازی
بنابراین ظرفیت سازی به معنای ایجاد، بهره برداری و حفظ پایدار مشارکت به منظور کاهش فقر، افزایش خوداتکایی و بهبود کیفیت زندگی و در نهایت توانمندسازی مردم است. ظرفیت سازی متکی به منابع درونی جوامع محلی و تقویت قابلیت ها و امکانات موجود است.
۴-۱۱-۲- امنیت تصرف(سکونت)^[۱۰]
فقدان امنیت مالکیت در اسکان غیررسمی یکی از چالش های اساسی در این اسکان ها می باشد. به طوری که این عامل، آسیب های روانی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی به خانوارهای ساکن در این سکونتگاه ها وارد می کند. بنا به گفته سازمان اسکان بشر سازمان ملل متحد، این عامل در اسکان های غیررسمی به عنوان چرخه فلاکت عمل کرده و پایه ای برای سایر محرومیت های خانوارها می باشد (۲۰۰۳:۱۰UN-HABITAT, ).
“مالکیت غیررسمی از دیدگاه قانونی هیچ امنیتی ندارد و هر لحظه می تواند توسط دولت مجبور به تخلیه اجباری گردد. غیررسمی بودن مالکیت زمین و مسکن، که آنها را می توان مالکیت های “خارج از قانون” نامید، موجب می شود که این دارایی هابرای ساکنین به عنوان سرمایه های بلااستفاده و مرده تلقی شوند. زیرا این وضعیت باعث می شود، استفاده از این دارایی ها حتی به عنوان وثیقه برای دریافت وام جهت شروع یک فعالیت تجاری یا اقتصادی، ناممکن باشد. امنیت مالکیت به عنوان انرژی می تواند با آزاد کردن توان بالقوه فقرای شهری منجر به رشد اقتصادی کشورهای در حال توسعه شود"( داداش پور و علیزاده، ۱۳۹۰: ۹۳).
سازمان اسکان بشر در سال ۲۰۰۳ میلادی، امنیت تصرف زمین را ” قابلیت زندگی کردن در یک مکان بدون ترس از دست دادن آن مکان"تعریف کرده است(۲۰۰۳:۱۱UN-HABITA,).
واقعیت این است که تأمین حق سکونت یک اصل اساسی و لازم برای بهبود شرایط زندگی فقرای ساکن در سکونتگاه های فقیرنشین شهری به شمار می رود و از بهترین راه حل های کاهش فقر در این سکونتگاه ها می باشد. نکته اساسی این است که به رسمیت شناخته شدن حق سکونت، آغازی بر مجموعه امتیازاتی می باشد که زندگی فقرا را دگرگون کرده و تضمین گر خدمات پایه و عمومی می باشد(۲۰۰۵:۴۹Garau,).حتی تأمین حق سکونت به عنوان زمینه و انگیزه ای در ایجاد زمینه های همکاری داوطلبانه و مشارکت برای بهسازی سکونتگاه های غیررسمی نیز مورد توجه است. بنابراین فقدان امنیت تصرف، تلاش برای بهبود محیط مسکونی را با مانع روبرو می کند و بر سرمایه گذاری در سکونتگاه ها و در نتیجه تشدید فقر و محرومیت اجتماعی تأثیر می گذارد( داداش پور و علیزاده، ۱۳۸۹: ۹۴).
۱-۴-۱۱-۲- سیاست های اجرایی شدن تأمین حق اقامت و امنیت سکونت
۱-۱-۴-۱۱-۲- سیاست قانونی کردن مالکیت
این سیاست به رسمیت شناختن حق اقامت (Tenure Legalization) را با حل حق مالکیت دنبال می کند. برداشت این سیاست چنین است که در صورت قانونی شدن حق سکونت، ساکنان تمامی منابع و دارایی خود را به میان آورده و نیز می توانند از تسهیلات اعتبارات رسمی استفاده نموده و با حداقل اتکاء به منابع عمومی، محل اسکان خود را بهسازی کنند(صرافی، ۱۳۸۱: ۳).
در واقع این سیاست که در قالب صدور سند مالکیت قانونی و نیز اعطاء وام های رهنی به فقرای شهری جهت خرید زمین و مسکن اجرا گردید(داداش پور و علیزاده، ۱۳۹۰: ۱۲۴)، سودی برای کم درآمدترین اقشار این اجتماعات که اغلب اجاره نشین هستند نخواهد داشت، به دلیل اینکه با رسمی شدن این سکونتگاه ها قیمت زمین و مسکن افزایش یافته و ساکنین اجاره نشین مجبور می شوند این مکان را به امید یافتن مسکن ارزانتر در جایی دیگر، ترک نمایند. همچنین ارزش یافتن زمین و مسکن تصرفی پس از رسمی شدن، زمینه فروش آنها را به عنوان تنها منبع درآمدی فقرای شهری فراهم کرده و خانواده های فقیر را به سوی سکونتگاه غیررسمی ارزان دیگری روانه می کند(۲۰۰۲:۵۵۶,Mukhija).

• • • • • • • 1. 1. سیاست تأمین خدمات پایه در سکونتگاه های غیررسمی

               

               

           

           

       

       

   

   

“این سیاست در پی تأمین زیرساخت ها و خدمات اجتماعی در این سکونتگاه ها از منابع عمومی و با مشارکت ساکنان آنها است که در واقع ارتقاء شرایط محیطی و بهسازی(Upgrading) را محور قرار می دهد. چنین استدلال می شود برای احساس امنیت سکونت، بیش از آن که لزومی به احراز مالکیت و به رسمیت شناختن باشد، خدمات رسانی بخش دولتی و به مشارکت گرفتن اهالی در تصمیم گیری های عمومی و عدم تهدید آنها به تخریب و تخلیه، در عمل امنیت خاطر را به وجود می آورد"( صرافی، ۱۳۸۱: ۳).
مطالعات اخیر نشان داده است که برای ساکنان سکونتگاه های فقیر شهری ابعاد دیگری از امنیت همانند دسترسی به خدمات اجتماعی پایه، فرصت های شغلی و قوانین عادلانه، بسیار مهمتر از کسب سند مالکیت می باشد( داداش پور و علیزاده، ۱۳۹۰: ۱۲۹).
۳-۱-۴-۱۱-۲- سیاست نوسازی و توسعه مجدد^[۱۱]
“سیاست نوسازی و توسعه مجدد در صورتی که تصرف عدوانی صورت گرفته و مالکین و معترضین قانونی وجود دارد و یا وضع موجود اسکان غیررسمی آن چنان نابهنجار و زیر استاندارد است که بهسازی امکان پذیر نیست، اجرا می گردد. در صورتی که مالکین اصلی تقاضای بازگشت زمین خود را داشته باشند، می توان با شرکت در زمین، زمین های گران قیمت که دارای موقعیت مناسبی هستند را برای آنها به صورت معوض درنظر گرفت. همچنین در وضعیت نابهنجار سکونتگاه ها، راهکار تجمیع اراضی، ضمن حفظ سهم ساکنان نسبت به یکدیگر، و افزایش طبقات ساختمان همراه با آزاد کردن زمین هایی برای کاربری های عمومی در نظر گرفته می شود. در واقع در طرح مذکور تلاش می شود تا مستغلات جدیدی برای فروش و تأمین هزینه های ارتقاء شرایط محیطی ایجاد شود"(صرافی، ۱۳۸۱: ۴).
در مجموع می توان نتیجه گرفت که تأمین امنیت سکونت یکی از راهکارهای اصلی جهت توانمندسازی سکونتگاه های غیررسمی می باشد، که با شرایط ویژه هر سکونتگاه، هریک از این سیاست ها و یا تلفیقی از آنها به کار گرفته می شود.
منبع: مطالعات نگارنده
شکل شماره۱۱: فرایند اجرایی شدن سیاست توانمندسازی
۱۲-۲- رویکردهای مداخله با اسکان های غیررسمی در ایران
کشور ایران در برخورد با پدیده اسکان های غیررسمی، از سیاستها و رویکردهای متفاوتی که برگرفته از تجارب جهانی بوده استفاده کرده است.
اولین رویکرد، نادیده انگاری سکونتگاه های غیررسمی در کشور بود که به دوران پیش از انقلاب و پس از آن برمی گردد. یکی از دلایل اجرای این سیاست این بود که با صاحب خانه شدن بعضی از فقرا از فشار کاسته می شد و نیز با حذف اجاره مسکن و هزینه آن، بازتولید نیروی کار ارزان برای صنایع مونتاژ ممکن می شد. در سال ۱۳۳۲ برای بیرون راندن مهاجران تهیدستی که در سکونتگاه های غیررسمی جنوب تهران و نیز محله هایی مانند خاک سفید تهران زندگی می کردند از سیاست تخریب و پاکسازی استفاده شد که نتیجه ای جز جابجایی خانوارها و تشکیل محله های جدید بدنبال نداشت( داداش پور و علیزاده، ۱۳۹۰: ۱۵۰).
ایران جهت مداخله با پدیده اسکان غیررسمی، از اجرای طرح مسکن عمومی نیز دریغ نکرد، برای نمونه کوی نهم آبان تهران در زمینی به مساحت ۵۵۴ هزار مترمربع بنا شد. این مکان دارای ۳۶۰۸ واحد مسکونی بود که اسکان چندین محله فقیرنشین را تأمین می کرد. اما این طرح به دلیل عدم هم خوانی با سطح زندگی فقرا، با شکست مواجه شد و بسیاری از ساکنین فقیر، مسکن خود را واگذار کرده و گروه جدیدی که دارای درآمد بالاتری بودند جایگزین آنان شدند. الگوی زمین و خدمات و سیاست شهرهای جدید نیز که در ایران تجربه شد در این زمینه چندان کارآمد نبود. در شهرهای جدید به علت پرداخت هزینه احداث شهر و زیرساخت ها توسط مردم، جایی برای گروه های کم درآمد وجود نداشت (همان منبع: ۱۵۰).
“ایجاد شهرهای جدید به منظور پاسخگویی به سرریز جمعیتی کلان شهرها و شهرهای بزرگ و همچنین نیاز افراد کم درآمد به مسکن توسط دولت به کار گرفته شد، اما سیاست شهرهای جدید نیز نمونه دیگری از سیاست تبعیض آمیز در واگذاری زمین بر مبنای وضعیت شغلی افراد بود. طبق اسناد موجود، وزارت مسکن و شهرسازی، ایجاد شهرهای جدید را فرصتی برای تأمین زمین برای کارمندان و کارکنان دولت اعلام کرد. با این دیدگاه ساکنان سکونتگاه های غیررسمی توانایی تهیه زمین در بازار معمول زمین را ندارند"(پوراحمد و همکاران، ۱۳۸۹: ۴۱). در طرح های آماده سازی زمین به علت واگذاری زمین به نرخ ترجیحی، در توانایی کم درآمدها نبوده و از سوی دیگر غالباً این زمین ها به اعضای تعاونی ها واگذار می شد که شامل فقرای شاغل در بخش غیررسمی نمی شد( داداش پور و علیزاده، ۱۳۹۰: ۱۵۰).
در سیاست بهسازی سکونتگاه های غیررسمی هدف ارتقای محیطی و کیفی زندگی ساکنان اینگونه بافت هاست بنابراین تهیه طرح بافت های حاشیه ای مستلزم مطالعات و برنامه ویژه ای است. یکی از نکات مهم در سیاست بهسازی سکونتگاه های غیررسمی این است که ارتقاء سطح زندگی ساکنان این بافت ها بدون همکاری بین بخشی، بویژه نهادهای متولی مدیریت شهری، خدمات و زیرساخت های شهری و همچنین مهمتر از همه بدون مشارکت خود ساکنین این بافت ها امکان پذیر نیست. بنابراین می توان نتیجه گرفت که شالوده های سیاست بهسازی بر تعامل بین بخشی نهادهای متولی اداره امور شهر در مقیاس کلان، میانه و خرد و بهره گیری از رویکرد مشارکتی قرار گرفته است. این سیاست با پذیرش مسأله به عنوان یک مقوله شهری، سعی در ارائه پاسخ مناسب با رویکردهای مشارکتی دارد. ادامه چنین رویکردی به اتخاذ سیاست توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی توسط دولت در قالب شرکت مادر تخصصی عمران و بهسازی شهری منجر شد( وزارت مسکن و شهرسازی، ۱۳۷۲: ۹۰-۸۹).
الگوهای مشارکتی و توانمندسازی در ایران بسیار نوپاست، اما تجربه اندک نشان می دهد که زمینه های جلب مشارکت مردم بسیار مهیاست و اجتماعات محلی دارای قابلیت های مناسبی هستند. اقداماتی از جمله به رسمیت شناختن حق سکونت در سکونتگاه های غیررسمی در برخی از شهرها، نتایج قابل توجهی در پی داشته و زمینه و انگیزه ای برای ایجاد زمینه های همکاری داوطلبانه و مشارکت در جهت بهسازی سکونتگاه های غیررسمی ایجاد کرده است(داداش پور و علیزاده، ۱۳۹۰: ۱۵۱-۱۵۰). “سیاست توانمندسازی در رویکرد خود به منظور ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی به سه راهبرد تکیه می کند. این سه راهبرد بر عناوین توانمندسازی، نهادسازی و ظرفیت سازی استوار است و بر رویکرد مشارکتی تأکید می ورزد. این سیاست، سیاست اخیر دولت در ساماندهی اسکان غیررسمی در شهرها محسوب می شود” (پوراحمد و همکاران، ۱۳۸۹: ۴۱).
در ایران، با هدف سیاستگذاری کلان در امر ساماندهی و بهسازی سکونتگاه های غیررسمی، به پیشنهاد وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت کشور، سندی تحت عنوان “سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی"، به هیأت دولت تقدیم شد. سند مذکور در تاریخ ۱۹/۱۱/۱۳۸۲ به تصویب رسید. این سند نشان دهنده اصول و راهبردهای اساسی مداخله دولت، هدایت کننده در توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی است. به دنبال تصویب سند، در اجرای بند۲ مصوبه آن، ستادی با عنوان “ستاد ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی” در سال ۱۳۸۳ شکل گرفت. با توجه به اهمیت پدیده اسکان غیررسمی که جلوه ای از فقر و بازتابی از نارسایی سیاست های دولتی و بازار رسمی محسوب می شود و خود به نوعی بازتولید فقر و گسترش آن است، چاره جویی و سیاستگذاری در این خصوص، مستلزم فعالیت های درازمدت و تحولات ساختاری تلقی شد که به دنبال احساس ضرورت در این عرصه، دولت سند مذکور را تهیه کرد( شرکت مادر تخصصی عمران و بهسازی شهری ایران، ۱۳۸۴: ۱)، که در زیر به ضرورت، اهداف و اصول آن بطور مختصر اشاره شده است.
۱۳-۲- سند توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی
از پدیده های عمده ناپایدارکننده شهری- به ویژه در کشورهای درحال توسعه- گونه ای شهرنشینی با مشکلات حاد موسوم به اسکان غیررسمی است که بنا بر مشاهدات جهانی در حال گسترش فزاینده است. اسکان غیررسمی به سبب بازتولید فقر و گسترش آن، به مخاطره انداختن محیط زیست و تحمیل هزینه ای بیشتر برای حل مشکلات ، در مقایسه با هزینه پیشگیری از آنها، تهدیدی جدی برای پایداری و انسجام جامعه شهری می باشد که نیازمند تدابیر ویژه ای برای ساماندهی وضعیت کنونی و جلوگیری از گسترش آنها در آینده است. از آنجا که اسکان غیررسمی از زمینه ای فراتر از مکان آن نشأت می گیرد و بر محیطی فراتر از مکان آن نیز تأثیر می گذارد، چاره جویی این مسأله به سیاستگذاری و اقداماتی نه فقط در سطح محلی آن، بلکه در سطح ملی نیاز دارد( وزارت مسکن و شهرسازی، سازمان عمران و بهسازی شهری، ۱۳۸۲: ۴).
پیدایش و گسترش اسکان غیررسمی گویای وجود موانع ساختاری و ناکارآمدی سیاست های کنونی در تأمین مسکن و خدمات رسانی لازم مرتبط با آن، برای اقشار کم درآمد شهری در سطح کلان است که حوادث غیرمترقبه، که منجر به جابجایی های ناگهانی جمعیت (مانند جنگ، خشکسالی) می شود، نیز آن را حادتر می سازد. همچنین در سطح خرد نیز، ضعف مدیریت شهری( به ویژه در هدایت، نظارت و کنترل)، وجود منافع نامشروع گروه های ذی نفع و ذی نفوذ محلی و برخوردهای غیر قانونمند در پذیرش یا رد این سکونتگاه ها، مسئله را تشدید نموده است. بنابراین ضرورت تدوین سند توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی از یک سو به فقدان برنامه و سیاستگذاری مشخص برای اسکان غیررسمی در ایران و از سوی دیگر به ضعف هماهنگی بخش ها و اقدامات میان بخشی در این باره مرتبط است(همان منبع: ۵).