وبلاگ

۳/۱۴

۶/۱۱

۱/۲۳

۵۲

ماخذ: مرکز آمار ایران، نتایج اولیه حساب های ملی
در این میان، بررسی سیر تحولات سیاستی و اقدامات اجرایی دولت در زمینه های مختلف سرمایه گذاری و تخصیص اعتبارات بودجه ای، سیاست های تجاری و ارزی و سیاست های قیمت گذاری گواهی بر عدم توجه به بخش کشاورزی و بی اهمیت بودن آن در بین بخش های اقتصادی است.
سرمایه گذاری و تخصیص اعتبارات بخش کشاورزی در ایران: در راستای نوسازی بخش کشاورزی و با اعمال سیاست اصلاحات ارضی، ساختار تامین سرمایه و سرمایه گذاری در بخش کشاورزی مناطق روستایی تغییر نمود و سرمایه گذاری دولتی و شرکت های وابسته به آن جای خود را به نظام تامین مالی ارباب رعیتی داد. پس از اصلاحات ارضی (۱۳۴۱) از یک سو، مالکان با بکارگیری ماشین آلات یا تبدیل زمین های زراعی به باغی کوشیدند تا مالکیت خود را بر زمین ها حفظ کنند. اما از سوی دیگر، به دلیل فرار سرمایه ها از بخش کشاورزی به بخش های صنعت و خدمات، از شتاب رشد سرمایه گذاری در این بخش کاسته شد، بطوریکه در سال ۱۳۴۵(به قیمت ثابت ۱۳۶۱) این بخش با رشد ۸/۱۱- درصد مواجه گردید. در مجموع سرمایه گذاری در این بخش بطور متوسط دارای رشد سالانه ۱/۱۳ درصد طی دوره ۴۷-۱۳۴۱ (که همزمان با برنامه سوم قبل از انقلاب بود) بوده است(بهرامی مهنه و همکاران، ۵:۱۳۸۶). پس از این دوره، سهم دولت در سرمایه گذاری کشاورزی به میزان قابل ملاحظه ای در حال افزایش بود. آن گونه که در سال ۱۳۵۲ از کل سرمایه گذاری بخش کشاورزی۸۳/۱۲ میلیارد ریال توسط دولت و بقیه توسط بخش خصوصی صورت گرفت. در سال ۵۴-۱۳۵۳ سرمایه گذاری در بخش کشاورزی به بالاترین حد خود یعنی ۸/۵۲ میلیارد ریال و ۲/۶۵ میلیارد ریال به قیمت ثابت رسید. افزایش سرمایه گذاری در بخش کشاورزی در دوسال مورد اشاره را می توان ناشی از سرمایه گذاری ثابت دولت در بخش کشاورزی دانست(مهرگان، ۸۴:۱۳۶۸). اما باوجود افزایش حجم سرمایه گذاری دولت آمارهای موجود نشان از تخصیص ناموزون اعتبارات عمرانی بین بخش های مختلف اقتصادی دارد. در تمام برنامه های عمرانی منابع تامین مالی به شدت به درآمدهای نفتی وابسته بوده که تغییرات مداوم وضعیت مالی این برنامه ها با توجه به درآمد نفتی گواه این مدعاست. سیاست های طراحی و اعمال شده عمدتا متکی بر سیاست های تولیدی و نظام بهره برداری بوده و سیاست تجاری حداکثر حاشیه ای بر سیاست های تولیدی بوده اند. راهبرد انتخاب شده برای دستیابی توسعه اقتصادی راهبرد«توسعه صنعتی» بود، برهمین مبنا در حالی که سرمایه گذاری دولت در بخش کشاورزی طی برنامه سوم ۶۰ درصد بیشتر از صنعت بود پس از اجرای برنامه اصلاحات ارضی این نسبت در برنامه چهارم معکوس گردید. پایین نگه داشتن قیمت محصولات کشاورزی و افزایش قیمت در سایر بخش ها به ضرر کشاورزی، واردات و عرضه محصولات کشاورزی به قیمت پایین و افزایش هزینه های تولید در بخش همگی از عواقب انتخاب راهبرد صنعتی و کم توجهی به بخش کشاورزی محسوب می شوند(موسسه پژوهش های برنامه ریزی و اقتصاد کشاورزی، ۱۰:۱۳۸۴).

در دوره ۱۳۵۷- ۱۳۶۷ که مصادف با وقوع انقلاب اسلامی، جنگ تحمیلی و تحریم های اقتصادی متعدد بوده است، سرمایه گذاری در بخش کشاورزی، نوسان های فراوان داشت و از ۳/۱۱۹ میلیارد ریال در سال ۱۳۵۷، با نرخ رشد سالانه منفی ۵/۳ درصد، به ۴/۸۳ میلیارد ریال در سال ۱۳۶۷ کاهش یافت. در این دوره، پرداخت های عمرانی دولت به ایت بخش، به طور متوسط رشد سالانه منفی ۱/۵۲ درصد داشته است که این رشد منفی با توجه به سهم بخش دفاع از کل بودجه در دوران جنگ، قابل توجیه است. در مقابل، سرمایه گذاری بخش خصوصی در این دوره، سالانه به طور متوسط دارای ۳/۷ درصد رشد بوده است. البته سیاست های تثبیت قیمت کالاهای کشاورزی و کاهش اعتبارات اعطایی بانک ها به این بخش در بعضی از سال ها، منجر به کاهش درآمد انتظاری کشاورزان و در نتیجه، کاهش سرمایه گذاری بخش خصوصی در این بخش شد(امینی و فلیحی، ۱۰۳:۱۳۷۷-۱۰۴). این فرایند در برنامه اول توسعه تا سال ۱۳۷۰ روند افزایشی داشته و دوباره به طور نامنظمی تغییر می کند و این روند نامنظم در برنامه سوم توسعه نیز ادامه می یابد و سال ۱۳۷۸ به علت خشکسالی تشکیل سرمایه به طور قابل ملاحظه ای نسبت به سال ۱۳۷۷ افزایش می یابد و دوباره درسال ۱۳۷۹ کاهش یافته، دوباره سال ۱۳۸۰ و ۱۳۸۱ روند افزایشی داشته و پس از آن کاهش می یابد(مقدسی و مرب، ۷:۱۳۸۶-۸).
طی سی سال اخیر نسبت تشکیل سرمایه ناخالص به ارزش افزوده بخش کشاورزی از روندی روبه کاهش برخوردار می باشد. در دوره ۵۷- ۱۳۵۳ میزان تشکیل سرمایه ناخالص ۵/۲۱ درصد ارزش افزوده بود. در دهه اول بعد از انقلاب این نسبت به ۶/۱۰ درصد کاهش یافت. طی سه برنامه توسعه اقتصادی نیز نسبت مذکور به ترتیب به ۹، ۸/۷ و ۱۱ درصد تقلیل یافت(عبداللهی، ۱۷۶:۱۳۸۵). روند تشکیل سرمایه ناخالص در طول برنامه چهارم توسعه از روند نزولی برخوردار بوده است به گونه ای از رقم ۹۳۰۸ میلیون ریال به قیمت ثابت سال ۷۶ به رقم ۳/۸۹۰۱ میلیون ریال در سال ۸۸ کاهش یافته و سهم بخش کشاورزی از بودجه عمرانی کشور از ۶ درصد در سال ۸۴ به رقم ۵ درصد در سال ۸۸ کاهش یافته است. همچنین، مقایسه اعتبارات پیش بینی شده در لایحه سال ۱۳۹۱ با قانون بودجه مصوب سال ۱۳۹۰ حاکی از رشد اعتبارات بخش کشاورزی طی دو سال مذکور است، لیکن مقایسه اعتبارات لایحه۹۱ با اعتبارات مصوب سال ۸۸ و ۸۹ حاکی از عدم توجه به نیازهای بخش کشاورزی در تحقق اهداف مورد انتظار در برنامه و نومیدی به تحقق اهداف سند چشم انداز را نشان می دهد. زیرا رشد اعتبارات با احتساب نرخ رسمی تورم و عقب ماندگی ها و نارسایی های بخش کشاورزی، نه تنها پاسخ رفع آنها نمی باشد، بلکه می توان گفت که میزان اعتبارات پیش بینی شده در لایحه عموما مشابه مقادیر سال های برنامه چهارم می باشد که این برنامه توفیقی در تحقق اهداف مورد انتظار را نداشت و لذا از هم اکنون می توان نسبت به تحقق اهداف برنامه پنجم نیز تردید داشت(نوبخت و کلانتری، ۵:۱۳۹۱-۶).
وضعیت تجاری بخش کشاورزی در ایران: در دهه های اخیر تحولات بسیار اساسی در سیاست تجاری کشورهای در حال توسعه بوجود آمده و این کشورها به بازنگری رویکردهای سنتی در ارزیابی تجارت پرداخته اند. چند دهه پیش، کشورهای در حال توسعه برای رهایی از آثار عقب ماندگی و پیوستن به جریان پویای توسعه اقتصادی به منافع و عوامل داخلی متکی بودند، امروزه با توجه به تحولات صورت گرفته، تجربیات کشورها و نظریات جدید اقتصاد توسعه ، مشخص شده است که توسعه اقتصادی دیگر مقوله صرف داخلی نیست و هیچ کشوری نمی تواند به تنهایی با اتکا به منابع و نیروهای درونی خود به توسعه دست یابد. لذا طی دهه ١٩٨٠، مطابق با گزارش آنکتاد، بالغ بر ۶٠ کشور به خصوصی سازی و کاهش دخالت های دولت در اقتصاد و آزادسازی تجاری روی آوردند(حسینی و پرمه، ۶۳:۱۳۸۱). با به ثمر نشستن مذاکرات دور اروگوئه و امضا موافقت نامه عمومی تعرفه و تجارت گات در سال ۱۹۹۴ و همچنین تشکیل سازمان تجارت جهانی(WTO)، تلاش همه جانبه ای برای آزادسازی تجارت کالاهای کشاورزی شروع شد(لطفعلی پور و همکاران، ۷۳:۱۳۸۸). بطورکلی، آزادسازی تجاری اقتصاد کشورها را به در راستای دسترسی به دو منفعت هدایت می کند: افزایش سطح مصرف از طریق ارائه قیمت پایین محصولات و افزایش تنوع و کیفیت در آن، فراهم آوردن مزیت نسبی در بخش های اقتصادی و افزایش سطح سود، و علاوه بر این دو منفعت، ارتقاء بازده شرکت های اقتصادی بواسطه گسترش مقیاس فعالیتی و دستیابی به فناوری های نوین(Bacchetta&Jansen,2003:16). با مروری بر برنامه های اقتصادی و سیاست های تجاری مشاهده می کنیم، تحولات اقتصادی ایران همسو با نظام اقتصادی حاکم بر جهان نبوده و ساختار تجاری ایران بیشتر به سمت اتخاذ راهبرد جایگزینی واردات و سیاست های محدود کننده تجاری حرکت می کند. این در حالی است که از برنامه اول توسعه به بعد جهت گیری سیاست های تجاری در راستای گسترش صادرات در مبادلات بوده، ولی این هدف عملا پیگیری نشده و رویکرد این برنامه ها به نوعی القا کننده اتخاذ سیاست های تجاری درون گرا ساختار اقتصادی کشور می باشد(باستانی و نجفیان، ۱۷:۱۳۸۸-۱۸). طی چند دهه اخیر بکارگیری استراتژی جایگزینی واردات در ایران، به پشتوانه درآمدهای ارزی سرشار نفتی صورت گرفت و این عمل موجب استفاده وسیع از سیاست های حمایتی در ابعاد، اشکال و انواع مختلف آن گردید(حسینی، ۲:۱۳۸۳) که موانع تعرفه ای و غیرتعرفه ای و سیاست های محدود کننده ارزی از جمله آن می باشد.
مرور وضعیت فعلی نظام تعرفه ای کشور در بخش کشاورزی نشان می دهد که تعرفه های کشاورزی برپایه نظام تک ابزاری(تعرفه ارزشی) بناشده و نرخ تعرفه ها ارتباط معناداری با درآمدهای کشور به ویژه شوک های نفتی دارد و همواره با افزایش درآمدهای نفتی، افزایش واردات در دستور کار قرار گرفته و برای حصول به این هدف نرخ تعرفه ها کاهش می یابد. نحوه عمل دولت ها در ایران در هنگام بروز شوک نفتی سال های مختلف(قبل و بعد از انقلاب) با موارد گذشته هیچ گونه تفاوتی نداشته است و با افزایش درآمدهای نفتی و بهبود وضعیت منابع ارزی کشور، حمایت تعرفه ای از بخش تولید کشاورزی به کنار گذاشته شده و با بی توجهی، نسبت به کاهش تعرفه ها(سیاست افزایش نرخ تعرفه کالاهای ممنوع الورود و کاهش تعرفه کالاهای اساسی و مهمترین تولیدات کشاورزی کشور) اقدام و باعث افزایش واردات و گاه کاهش تولید داخلی شده است(برادران و امامی، ۲۹:۱۳۸۸).
با نمایان شدن آثار سوء وضعیت حاکم بر نظام تعرفه کشور(دولتی بودن ساختار تجارت خارجی و دسترسی به درآمدهای نفتی) و تضاد این امر با استراتژی توسعه صادرات و حضور گسترده تر در بازارهای جهانی و بویژه تلاش برای عضویت در سازمان جهانی تجارت موجب شد تا قانون گذار در ماده ی ۱۱۵ قانون برنامه ی سوم توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور دولت را موظف به تبدیل موانع غیرتعرفه ای به تعرفه ای و طراحی رژیم تعرفه ای مناسب برای کشور کند. بر این مبنا طی چند سال گذشته تلاش های بسیاری صورت گرفته به گونه ای که برای نخستین بار در قانون صادرات و واردات سال ۱۳۸۲ همه مجوزهای ورود کالا حذف شد. با وجود روند کاهش تعرفه ها در سطح جهان، در سال ۱۳۸۸، در قانون بودجه، ماده ۴۰ به تصویب مجلس رسیده است که دولت را موظف به افزایش تعرفه محصولات نهایی کشاورزی تا سطح تعرفه خودرو کرده است(یزدان شناس و همکاران، ۱۱۰:۱۳۸۸).
در حوزه سیاست های تجاری علاوه بر موانع تعرفه ای و غیر تعرفه ای، سیاست ارزی دولت از برجستگی ویژه ای برخوردار است که بیشتر معطوف به تعیین یا دستکاری نرخ ارز می شود(حسینی و همکاران، ۳۹۳:۱۳۸۹). نرخ ارز به عنوان معیار ارزش برابری پول ملی یک کشور در برابر پول کشورهای دیگر و منعکس کننده وضعیت اقتصادی آن کشور در مقایسه با شرایط اقتصادی سایر کشورهاست. درواقع، نرخ ارز متغیری است که می تواند عملکرد اقتصاد و متغیرهای اقتصادی را تحت تاثیر قرار دهد(بشرآبادی و جاودان، ۲۸:۱۳۹۰). به طورکلی، سیاست های ارزی و تغییرات نرخ ارز به دو صورت مقدار حمایت از بخش کشاورزی را متأثر می سازد. تغییرات نرخ ارز از یک سو باعث انحراف قیمت های کشاورزی شده که این انحرافات قیمتی منجر به افزایش(کاهش) حمایت از قیمت بازاری تولیدکنندگان داخلی خواهد شد. از سوی دیگر، تغییرات نرخ ارز ، پرداخت های مستقیم به کشاورزان از قبیل کمک های سرمایه ای دولت، یارانه به نهاده ها و انتقال های مختلف دیگری از هزینه های دولت به کشاورزان و در مجموع پرداخت های بودجه ای به تولیدکنندگان را تحت تأثیر قرار می دهند(حسینی و همکاران، ۳۹۴:۱۳۸۹). پیش از پیروزی انقلاب اسلامی و قبل از دوران افزایش شدید درآمد ارزی ناشی از صادرات نفت(سال ۱۳۵۲)، نوعی نظام ارزی ثابت تحت کنترل و نظارت دولت وجود داشت که به تناسب امکانات استقراض خارجی که در اختیار کشور قرار می گرفت، میزان محدودیت و آزادی در بازار ارز در حال نوسان بود. در سال ۱۳۵۲ در نتیجه بالا رفتن عرضه ارز در کشور فراتر از تقاضای ارز در آن زمان ریال ایران که تا آن زمان به صورت نسبی تحت کنترل و نظارت بود، در نرخ برابری حدود ۷۰ ریال قابل تبدیل شد و از این سال تا قبل از پیروزی انقلاب اسلامی نظام ارز ثابت آزاد در کشور برقرار شد که دولت سعی می کرد به جای در پیش گیری ایجاد محدودیت برای تقاضا ارز با اتکاء به درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت عرضه را در بازار تا حدی که مقتضای ثابت ماندن نرخ ارز می باشد افزایش دهد(کرباسی و نودهی، ۵۸۲:۱۳۸۳-۵۸۳). پس از انقلاب اسلامی با تغییر هدف ها و روش های بازرگانی خارجی، سیاست های ارزی نیز تغییر کرد و مجددا در کشور نوعی نظام ارزی نرخ ثابت حمایت شده نظیر نرخی که قبل از سال ۱۳۵۲ وجود داشت برقرار گردید و کنترل ارزی که به نوعی قبل از انقلاب در سال ۱۳۵۷ شروع شده بود به طور موکد اجرا شد و کلیه معاملات ارزی اعم از سرمایه ای و جاری تحت کنترل شدید دولت قرار گرفت(موسسه پژوهش های برنامه ریزی و اقتصاد کشاورزی، ۲۳:۱۳۸۴). سیاست تثبیت نرخ ارز اگر چه می تواند از افزایش تورم جلوگیری کند اما باعث دو نرخی شدن بازار ارز شود. وضعیت دو نرخی ارز منجر به ایجاد رانت در بازار ارز می شود و از این راه آسیب های زیادی به اقتصاد ملی وارد می کند و زمینه های فساد اقتصادی را گسترش می دهد(پدرام، ۲۹:۱۳۹۰). به همین منظور در ایران از اوایل دهه ۱۳۷۰ حرکت های عمده ای برای آزادسازی اقتصادی و اصلاح رژیم ارزی کشور آغاز گردید. ر مرحله اول این برنامه، تعدد نرخ ارز که خود ناشی از مسائل کمبود منابع ارزی، تخصیص های اداری و کنترل مبادلات حساب سرمایه بود، از ۷ نرخ به ۳ نرخ کاهش یافت. در سال ۱۳۷۲، سیاست تک نرخی به اجرا درآمد. اما پس از ۹ ماه مجدد نظام چند نرخی برقرار شد. علل شکست آن، سیاست آزادسازی یک باره واردات بدون انتقال ارز بود که باعث افزایش شدید تقاضا برای ارز گردید (زیرا در شرایطی قرار داشتیم که ذخیره ارزی ناچیز بود). در نتیجه نرخ ارز در بازار آزاد از نرخ بانک مرکزی فاصله گرفت. مرحله دوم اصلاحات ارزی، از سال ۱۳۷۵ شروع شد. در این مرحله یک بازار ارز به وجود آمد که در آن صادر کنندگان می توانستند ارز خود را به واردکنندگان عرضه کنند؛ البته با نرخی نزدیک به نرخ ارز بازار آزاد (نرخ ارز واریزنامه و بعداً نرخ ارز گواهی سپرده ارزی) پس از مدتی تفاوت این دو نرخ به حداقل خود (صفر) رسید. تاکید اصلی سیاست تک نرخی ارز در سال ۱۳۸۱، حذف یارانه های ارزی و جایگزینی آن با یارانه های ریالی است. تبدیل یارانه های ارزی به ریالی به عنوان یک راهکار اساسی برای جلوگیری از افزایش بهای این کالاها در نظر گرفته شده است که تقریباً تا به سال ۸۶ این سیاست در حال پیگیری بود. از سال ۸۸ به بعد، دولت به دلیل اجرای سیاست های متناقض اقتصادی و نبود ثبات در اجرای برنامه های توسعه و سند چشم انداز و هم به دلیل تحریم های صورت گرفته از سوی غرب نوسانات در بازار ارز به یکی از مسائل حاد اقتصادی در کشور تبدیل شده است(رضایی، ۶:۱۳۹۱). نرخ واقعی ارز در اقتصاد ایران در دهه اخیر همواره در حال کاهش بوده است. علت اصلی کاهش مداوم نرخ واقعی ارز، افزایش مداوم درآمدهای نفتی از یک طرف و تزریق تقریبا تمامی این درآمدها توسط دولت به اقتصاد کشور بوده است. در این شرایط حتی سیاست بانک مرکزی در راستای انباشت ذخایر ارزی خود نیز نتوانسته از کاهش نرخ ارز جلوگیری کند. پیامد کاهش مداوم نرخ واقعی ارز برای اقتصاد ایران، افزایش مداوم کسری تراز تجاری غیرنفتی و تضعیف تولید و اشتغال بوده است. به نظر می رسد با توجه به شرایط اقتصاد ایران، پیامدهای روند کنونی نرخ ارز و اهداف اصلی سیاست ارزی و تداوم این روند برای اقتصاد ایران بهینه نیست و باید روند حرکت نرخ ارز تغییر کند و در مسیر افزایش قرار گیرد. در این راستا نقش اصلی در تغییر سیاست ارزی و بر عهده دولت است تا با انباشت درآمدهای نفتی در حساب ذخیره ارزی، از تزریق ارز به بازار بکاهد(زمان زاده، ۴۸:۱۳۹۱).
۲-۲-۴- الگوی رفتاری دولت و توسعه کشاورزی
اولین گام برای توسعه، برنامه‌ریزی و تهیه طرحی برای اجرای آن می‌باشد، دقیقا همچون معماری که ابتدا نقشه ساختمان را ترسیم می‌کند، سپس آن را اجرا می کند. «توسعه، فرایندی زمان‌بر و درهم پیچیده است». البته با توجه به ناهمگنی بسیار در تجربه برنامه‌ریزی کشورهای در حال توسعه، رهیافت همگونی(Approach Uniform) نمی‌توان یافت که در همه موارد به کار آید. ازاین ‌رو، باید به اوضاع و احوال ویژه هر کشور، عنایت خاص مبذول داشت. برنامه‌ریزی توسعه، فرایند درهم‌پیچیده‌ای است که شامل گردآوری اطلاعات، جمع و جور کردن مسائل و حل آن‌هاست. البته با این شرط که ملاحظات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی را پیش چشم داشته باشیم. بطورکلی و مجمل مراحل برنامه‌ریزی توسعه به شرح ذیل می‌باشد: مرحله ۱: استنباط شخصی از فرایند توسعه؛ مرحله ۲: ارزیابی راه‌های مختلف توسعه؛ مرحله ۳: راهبرد (استراتژی) توسعه؛ مرحله ۴: اجرای برنامه؛ مرحله ۵: ارزشیابی پس از اجرا(سازمان ملل متحد، ۱۷:۱۳۷۰).
بطورکلی، دولت های رانتیر صنعتی شدن را بهترین گزینه برای توسعه اقتصادی می دانند و سعی در رشد تولیدات صنایع و کارخانجات دارند. در این بین، دولت­های رانتیر به ­طور عمده به توسعه­ تولیدات کشاورزی بی‌توجه و در عوض سعی می‌کنند نیازهای این بخش را از طریق واردات تامین کنند. نتیجه نهایی چنین سیاست‌هایی تضعیف بخش کشاورزی و پایه‌گذاری صنایع ناکارآمد است(میرترابی، ۲۱:۱۳۸۴). استفاده از رانت اصل تخصیص بهینه منابع محدود به خواسته های نامحدود را کم رنگ می کند(سبزواری، ۳۰:۱۳۸۷) و باعث برهم خوردن تقارن این بخش با سایر بخش های اقتصادی می شود. البته، مدل توسعه در ایران متفاوت و بخش خدمات به عنوان مبداء اصلی اقتصاد کشور شناخته می شود. دولت رانتیر به ­طور انحصاری رانت را دریافت و آن ­را هزینه می‌کند. در چنین فضایی دولت‌های رانتیر بر اساس تجربه­ تاریخی، به سیاست‌های مبتنی بر جایگزینی واردات روی می‌آورند(کردزاده کرمانی، ۵۳:۱۳۸۰). الگوی جایگزینی واردات تحت القائات ناشی از نیازهای بازار داخلی و بدون توجه به صادرات از استراتژی های اصلی دولت های رانتیر می باشد. چون رانت ناشی از  فروش به داخل، در بازار انحصاری حمایت شده بیش از منافعی است که از طریق صادرات در قیمت ها و فضای رقابتی جهانی حاصل می گردد، لذا این روند معیوب استمرار و گسترش می یابد. مبتنی بر استراتژی جایگزینی واردات، در بخش کشاورزی همچون سایر بخش ها الگوی ‘’رشد'’ جایگزین ‘’الگوی توسعه'’ می گردد(http://www.m-m-zahedian.com). در این فرایند ایدئولوژی خودکفایی و توجه صرف به جنبه های تولید جهت دستیابی به سطحی از امنیت غذایی و تامین نیازهای داخلی هدف اصلی توسعه کشاورزی می شود و بنابر بی اعتقادی به کشاورزی سنتی و دهقانی مجموعه ای از قطب های توسعه و کشت و صنعت های تولیدی بوجود می آید. به دلیل فقدان فضای رقابتی در اقتصاد کشاورزی نیاز به استقرار نوآوری و تکنولوژی جدید در بخش کشاورزی احساس نمی گردد و همچنین بی اعتقادی به کشاورزی سنتی و دهقانی مبتنی بر القائات تئوری رشد بسیاری از مولفه های انسانی و اجتماعی نیز در بخش کشاورزی به باد فراموشی سپرده می شود. فضای اجرایی برنامه های توسعه در دولت های رانتیر به گونه ای است که بخش کشاورزی را از توسعه باز می دارد و مانع از پیشرفت این بخش می گردد. بطورکلی، در الگوی رفتاری دولت های رانتی«افق دید کوتاه مدت سیاست گذاران» و «سیاست گذاری شتاب زده و نسنجیده» نمایان است(سبزواری، ۳۰:۱۳۸۷) و توافق خاصی بر ابعاد و مفاهیم توسعه وجود ندارد. معمولا در دولت‌های رانتیر، از نظام گزارش‌دهی که اطلاعات شفاف، قابل اعتماد، جامع و به موقع را از اجرای بودجه گردآوری کند خبری نیست(خیرخواهان، ۱۵:۱۳۹۰) و حصول اطمینان از نتایج برنامه های عمرانی توسعه کشاورزی در هاله ای از ابهام قرار دارد. دولت بدون مشورت با گروه ­های اجتماعی و بدون در نظر گرفتن مسائلی همچون کارایی و بازدهی اقتصادی، برنامه‌های خود را به اجرا درآورد(فضلی نژاد و احمدیان، ۱۳۷:۱۳۸۹) و برخورد کارشناسی و علمی با اهداف و روش های مدیریت نظام برنامه ریزی توسعه کشاورزی نمی شود. در اقتصادهای رانتی دولت ها به دلیل وابستگی به بخش رانتی، از استقلال خاصی در برابر ملت برخوردارند(گرجی و اقبالی، ۱۳۹:۱۳۹۰) و روحیه تمرکزگرایی در برنامه های توسعه این دولت ها کاملا مشهود است. یکی از مهمترین اهرم‌های حفظ مشروعیت دولت تامین نیازهای مادی جامعه می‌باشد(خضری، ۱۳:۱۳۸۱). سیاست هایی که در مرحله اجرایی بنابر سازوکارهای نامطلوب تدوین می شود معمولا مقطعی و بدون هدفمندی خاصی می باشند. جریان رانت نفتی به دولت اجازه می‌دهد تا بدون توجه به منطق اقتصادی و معیارهای سودآوری، طرح‌های سرمایه‌گذاری را به تصویب رساند(خیرخواهان، ۱۶:۱۳۹۰). درواقع، دولت های رانتیر با چارچوب های ذهنی و اطلاعات (آگاهی از اینکه درآمدهای نفتی همچنان ادامه خواهند داشت) در دسترس فقط اقدام به اتخاذ تصمیم های کوتاه مدت و مقطعی برای رفع معضلات می کنند (افزایش بی رویه واردات به منظور کنترل مقطعی تورم و بیماری هلندی شاهدی بر این مدعاست) و اتخاذ و اجرای تصمیمات بلندمدت را به عهده تصمیم گیرندگان بعدی می گذارند. زیرا، برای سیستمی که بدون برنامه ریزی و کار کارشناسی هم به عمده درآمدهای خود دسترسی داشته باشد و آن درآمدها همیشه وجود داشته باشند، برنامه ریزی و کار کارشناسی اهمیت چندانی ندارد(حاتمی، ۱۴:۱۳۸۶). در دولت های رانتیر سیستم ارزشیابی از طرح های اجرایی وجود ندارد و اطلاعات دقیقی از پیشرفت پروژه های توسعه ارائه نمی گردد.
مبتنی بر انباشت مشکلات موجود در محیط برنامه ریزی توسعه دولت های رانتیر می توان این نتیجه را گرفت که هنوز فرایند توسعه در این کشورها شکل نگرفته و برنامه ریزی توسعه در دولت های رانتیر ناقص و همراه با چالش های فراوانی است. بر همین اساس، تحقیق حاضر مشکلات برخاسته از ماهیت دولت در بخش کشاورزی را به عرصه های مبانی برنامه ریزی توسعه در کشور، مبانی برنامه ریزی توسعه کشاورزی، ساختار نظام برنامه ریزی توسعه و مبانی سیاست های اجرایی در بخش کشاورزی خلاصه می کند و مشکلات ناشی از دخالت دولت در بخش کشاورزی را در این ابعاد مورد بررسی قرار می دهد. اثر مستقیم چنین محیطی تصمیم گیری در فرایند توسعه کشاورزی در گسست حلقه های تصمیم گیری و سیاست گذاری در دولت و رویکردهای تولیدی در سطح بهره برداران قابل مشاهده است.
۲-۲-۵- تبیین الگوی رفتاری دولت در محیط برنامه ریزی توسعه بخش کشاورزی
تبیین مبانی نظری برنامه ریزی توسعه در کشور: بررسی سابقه و سیر تحول نظام برنامه ریزی کشور نشان می دهد، نظریه نوسازی یا مدل رشد اقتصادی به عنوان الگوی مسلط توسعه در ابتدا و پیش از سایر الگوها بر برنامه های توسعه کشور تاثیر گذار بوده است(رضوانی،۸۵:۱۳۸۳) و استراتژی صنعتی شدن- شهرنشینی خمیرمایه اصلی آن می باشد. برداشت توسعه گران، نظریه پردازان و برنامه ریزان از رشد اقتصادی این بود که شهرنشینی و صنعتی شدن اجزای مهم توسعه هستند و از این رو برای رسیدن به اهداف توسعه و رشد اقتصادی و تولید انبوه، ایجاد و گسترش شهرهای بزرگ ضروری است و براین تاکید داشتند که با اجرای چنین سیاست هایی- راهبرد صنعتی شدن شتابان در شهرهای بزرگ- می توان مهارت ها و سایر زیربناهای لازم برای تولید انبوه و در نهایت شرایط لازم را برای توسعه رشد را مهیا ساخت(رکن الدین افتخاری،۲:۱۳۸۲-۳) و بخش کشاورزی و مناطق روستایی را همراه با سایر بخش های اقتصادی وارد فرایند توسعه نمود. تاکید بر بخش صنعت و جامعه شهری به عنوان جامعه پیشرو و تلقی بخش کشاورزی به عنوان بخش سنتی و ناکارآمد جامعه نه تنها نتوانست مدل جامعی از توسعه ارائه دهد، بلکه نابرابری شدید بین شهر و روستا و عدم تعادل فضایی بین نواحی شهری و روستایی به عنوان یکی از موانع توسعه(جمعه پور،۵۲:۱۳۸۷) روستایی و کشاورزی فعالیت های ریسک پذیر تولیدی را در این بخش تضعیف و کسب و کارهای خدماتی و صنایع مصرفی شهری را در کشور رونق داد. وجود درآمد نفتی هنگفت و مستقل از تولید ملی باعث شد تا دولت ایران به یک نگاه خود را دولتی شبه صنعتی تلقی نماید. از این رو دولت که کشاورزی سنتی و گسترده را مایه شرمندگی و عقب ماندگی می شمرد و به لحاظ اقتصادی نیز خود را بی نیاز از کشاورزی احساس می کرد هیچ اشتیاقی به توسعه بخش کشاورزی به شکل گسترده آن نشان نداد. چرا که عواید نفتی به راحتی از دست دادن حتی تمامی عواید کشاورزی را جبران می کرد. بنابراین در پیگیری هدف صنعتی شدن از یک سو و ایجاد یک بخش کوچک اما مدرن کشاورزی به پرداخت یارانه به نهاده های نوین چون کود و سم و ماشین آلات کشاورزی و اعتبارات ارزان قیمت بانکی با ترویج استفاده از این نهاده اقدام کرد و از دیگر سو، با اهرم واردات و قیمت گذاری محصولات تلاش کرد تا مصرف کننده شهری حمایت کرده و سطح دستمزد و در نتیجه هزینه تولید صنعتی را پایین نگه دارد(موسسه پژوهش های برنامه ریزی و اقتصاد کشاورزی، ۲:۱۳۸۴). این درحالی است که، آمار و اطلاعات نشان می دهد مسیر پیموده شده توسعه بخش صنعت را نیز به همراه نیاورد و ما شاهد گسترش بی رویه بخش خدمات به جای صنعت در اقتصاد کشور هستیم. رشد سرطانی بخش خدمات در کنار الگوهای عملی در ترجیحات دولت در زمینه سرمایه گذاری و ارائه تسهیلات و همچنین سطوح متفاوت بازدهی فعالیت ها به وضوح این مساله نمایان می سازد که ساختار اقتصاد رانتی ایران و وابستگی غیر متعارف و فزاینده کشور به درآمدهای نفتی و گسترش فعالیت تجاری در سایه تزریق درآمدهای نفتی باعث گسترش بخش خدمات گردیده است(اسلامی، ۷:۱۳۸۷-۸).
تبیین مبانی نظری برنامه ریزی توسعه کشاورزی: بطورکلی، قانون اساسی کشاورزی را فقط یک نظام تولید^[۶] تصور می کند(و نه بیشتر) که باید افزایش تولید در آن را وجه همت قرار داد، درحالی که کشاورزی غیر از نقش های سنتی مثل تامین مواد غذایی، تامین نیروی انسانی، به وجود آوردن تقاضا، تامین منابع مالی و ارزی برای کشور، به عنوان یک روش زندگی و تداوم حیات دارای اهمیت است(نجفی و زاهدی، ۱۰۱:۱۳۸۴) و با بستر فعالیتی مناطق روستایی پیوند خورده است. در روند تحولات برنامه ریزی توسعه روستایی در کشور در نیم قرن اخیر و از برنامه چهارم عمرانی به بعد که فصل عمران روستایی به صورت فصلی مستقل در نظام برنامه ریزی برنامه های عمرانی و توسعه کشور در آمد، همواره طرح ها و برنامه های توسعه کشاورزی در فصل کشاورزی یعنی جدا از فصل عمران روستایی و مسلما بدون ارتباط و هماهنگی لازم با آن گنجانده شد(رضوانی، ۹۹:۱۳۸۳) و از هرگونه تعامل منطقی محروم بود. بر همین اساس، چنین فرایندی بازگوکننده توجه زیاد متولیان بخش کشاورزی به جنبه‎های تولید و مکانیزاسیون بر مبنای نظریات نوسازی یا رشد اقتصادی و غفلت از سایر عناصر مهم انسانی و محیطی در فضای فعالیتی بخش کشاورزی می باشد. درواقع، الگوی رفتاری دولت های رانتیر در عرصه برنامه ریزی فعالیت های اقتصادی بیشتر متمرکز بر مولفه های “الگوی رشد” به جای شاخص های “الگوی توسعه” است. رشد اقتصادی، تحولی صرفا کمی و بیان‌گر رشد مداوم تولید است(کوزنتس، ۱۱:۱۳۷۲). در حالی که توسعه اقتصادی مفهوم گسترده‌تری نسبت به رشد اقتصادی دارد(قره باغیان، ۷:۱۳۷۵). در توسعه اقتصادی نه تنها تولید بلکه عوامل جانبی آن مانند اشتغال، درآمد سرانه، رفاه کارگران و کارکنان و همچنین محیط زیست مطرح می شود، یعنی توسعه اقتصادی جنبه کیفی نیز داشته(پاپلی یزدی و ابراهیمی، ۴۴:۱۳۸۶) و حاوی تغییرات زیربنایی در کارکردهای انسانی، اجتماعی- فرهنگی و زیست محیطی نیز می باشد. بطورکلی، رسوخ این رویکرد تصویر غیر واقع بینانه ای‏ از آن نظام در ذهن غالب دست اندرکاران سیاست کشاورزی متجلی ساخت. بدین‏معنی که ساخت اجتماعی‏ ده و کشاورزی دهقانی فاقد انعطاف‏پذیری لازم و ظرفیت کافی برای افزایش تولید و بهبود زندگی روستاییان‏ قلمداد گردید و این اعتقاد اشاعه یافت که تنها با دخالت مسقیم و مباشرت دولت می توان به نوسازی‏ کشاورزی دست یافت(عجمی،۹۱:۱۳۷۰). بر همین اساس، قطب های توسعه کشاورزی و کشت و صنعت های تولیدی جهت نوین سازی بخش کشاورزی و نهادینه کردن مولفه های الگوی رشد اقتصادی بوجود آمدند و القاء کننده این فرض بودند که تمرکز کشاورزی در قطب های کشاورزی و کشت و صنعت های تولیدی زمینه توسعه روستایی را فراهم خواهد ساخت و در تقویت زیرساخت های انسانی و محیطی مناطق روستایی موثر واقع می شود. در واقع، هدف دولت از این طرح ها کانالیزه کردن منابع محدود به مناطق محدود و دست چین شده جغرافیایی بود که از مساعدترین منابع آب و خاک بهره مند بود. در عمل این “قطب های آب و خاک” حالت جزیره ای پیشرفته در میان دریایی از مناطق روستایی فاقد امکانات مشابه را پیدا می کردند(احسانی، ۸۴:۱۳۸۵). در اصل قطب های توسعه چند استراتژی را دنبال می کرد که نمونه آنها توسعه صنعتی و همچنین توسعه جایگزینی واردات و توسعه شهرنشینی بود(شیخی، ۱۹:۱۳۸۸) که مکانیسمی در راستای تامین منافع و مقاصد متولیان برنامه ریزی توسعه به حساب می آمد. در این بین، توسعه صنعتی راهبردی برخاسته از ساخت ماهیتی دولت و سازوکارهای اقتصادسیاسی جهت بهره برداری از پتانسیل های غنی طبیعی در کشور بود و خواسته های دولت را در مالکیت بر تمامی منابع سرمایه ای تامین می نمود. با بررسی فرایند توسعه و در زمینه اتخاذ سیاست های تجاری براساس شواهد تاریخی، اصولا اقتصاد ایران بیشتر به سیاست های جایگزینی واردات توجه نشان داده است. شواهدی از قبیل: سیاست های نرخ ثابت ارز و اجرای آن برای سالیان متوالی، ایجاد صنایع مادر، دولتی شدن یا ملی شدن بسیاری از صنایع و دولتی بودن فعالیت های نظام بانکی و بیمه ها، انحصار دولت در زمینه تجارت(برقراری حفاظ های تعرفه ای و غیرتعرفه ای) و همچنین ملاحظات دیدگاهی نظیر خودکفایی، خوداتکایی، محوریت بخش کشاورزی و شیوه های مدیریت اقتصادی و نظایر آن اقتصاد ایران را باید در زمره اقتصادهای درون نگر قلمداد کرد(فرهادی، ۴۴:۱۳۸۳). همان گونه که مشاهده می شود، اتخاذ چنین راهبردی تنها تحت القائات ناشی از نیازهای بازار داخلی و بدون توجه به صادرات جهت گیری شده است و چون رانت ناشی از  فروش به داخل، در بازار انحصاری حمایت شده ایران بیش از منافعی است که از طریق صادرات در قیمت ها و فضای رقابتی جهانی حاصل می گردد، لذا این روند معیوب استمرار و گسترش یافته است. این استراتژی، قیمت جایگزین های واردات صنعتی را نسبت به قیمت جایگزین های واردات کشاورزی و صادرات افزایش می دهد. همچنین، این سیاست قیمت های داده های کشاورزی مورد حمایت را نیز افزایش می دهد. با کاهش قیمت های محصولات کشاورزی نسبت به محصولات صنعتی و با افزایش هزینه داده های مدرن، سیاست های داخلی بصورت غیرمستقیم از کشاورزی مالیات اخذ می نماید. لکن این تنها راه تاثیر سیاست های داخلی برکشاورزی نیست. تاثیر دیگری نیز وجود دارد که از طریق نرخ واقعی ارز(نسبت به قیمت کالاهای تجاری به قیمت کالاهای غیرتجاری)، عمل می نماید. حمایت صنعتی، نرخ واقعی ارز را پایین می آورد(بانک جهانی، ۹۲:۱۹۸۴). به دلیل اینکه هدف عمده جایگزینی واردات، توسعه بخش صنعت است، لذا این بخش به واسطه نرخ ارز تحریف شده به طور عمده مورد حمایت قرار می گیرد. به طور خاص تعرفه ها، سهمیه ها و دیگر موانع ایجاد شده برای تجارت آزاد، جهت جلوگیری از آسیب دیدن بازارهای داخلی در مقابل آن دسته از تولیدات صنعتی به کار گرفته می شوند که بواسطه ارزش گذاری بیش از حد پول به طور مصنوعی ارزان می شوند. برعکس، صنعت داخلی از همین سیاست از طریق بهره مندی از مواد خام و ماشین آلات وارداتی منتفع می شوند که قیمت آنها به دلیل تحریف نرخ ارز در سطح پایین قرار گرفته است(کرامر و همکاران، ۴۲۹:۱۳۸۳-۴۳۰). بطورکلی، مکانیـزه‌شدن کشـاورزی و پیشرفت‌های فنی آن، باعث بی‌نیازی از نیروی کار در روستا گردید؛ لذا جمعیت اضافی در روستاها برای کاریابی به شهر­ها روی آوردند(بروس، ۲۳۱:۱۳۸۳). این روندی است هدایت شده که توسط حاکمیت(حکومت و دولت) ترغیب و تشویق می شود و تا جایی پیش می رود که منافع مردم و حاکمیت در مقوله شهرنشینی بر هم منطبق می شوند. به همین منظور، دولت هم برای انجام امور کارگزاری، هم برای تصدی گری امور کارفرمایی و هم برای اعمال حاکمیت خود به پایگاه های شهری برای استقرار عناصر و عوامل خود نیازمند است. به همین دلیل برای رسیدن به اهداف عملیاتی خود در هر سه حوزه، ناگزیر از تقویت و افزایش تعداد شهرها است(رهنمایی، ۱۵۴:۱۳۸۸) و از طریق مکانیزه کردن فعالیت های کشاورزی و پیشرفت های فنی سعی در بی نیازی از نیروی کار در روستا و تمرکز جمعیت در مناطق شهری و رسیدن به مقاصد خود است.
تبیین ساختار نظام برنامه ریزی توسعه کشاورزی: برنامه ریزی توسعه کشاورزی علاوه براینکه به عنوان کاتالیزوری تنظیم کننده در عرصه فعل و انفعالات نظام تولید و بازار عمل می کند، خود دارای ساختاری است که در صورت مطلوبیت قادر به ایجاد مجموعه ای از تصمیمات و اهداف سازگار می شود. این در حالی است که نتایج مرتبط با نظرات کارشناسی نشان از وضعیت نامناسب ساختار نظام برنامه ریزی توسعه کشاورزی در کشور با میانگین ۹۱/۱دارد و تمامی شاخص های موجود در این بعد، سطحی پایین تر از حد میانه نظری ۳ را به خود اختصاص داده اند. با وجود آن که برنامه ریزی در ایران از پیشینه ای شصت ساله برخوردار است؛ اما هنوز فهم مشترکی در کشور شکل نگرفته است و با اینکه هدف اصلی «برنامه ریزی توسعه» و «توسعه» از مفهوم برنامه های توسعه، معطوف به این مفاهیم است، در هیچ یک از این برنامه ها، تعریف روشنی از مفهوم، ابعاد و ویژگی های آنها ارائه نشده است. در نتیجه مشاهده می شود که در ادوار مختلف برنامه ریزی در کشور، با برداشت ها و تفاسیر متفاوت از این مفاهیم همواره با برنامه های متفاوتی روبرو بوده ایم که این امر همواره محل چالش گسترده برنامه ریزان و مجریان نیز قرار گرفته است(منجم زاده و همکاران، ۴:۱۳۸۸) و بخش کشاورزی را دچار سرگردانی در تعیین استراتژی مدون و پیاده سازی اصول و مبانی توسعه نموده است. در این میان، دولت رانتیر به صورت انحصاری رانت را دریافت و آن را هزینه می کند. همین امر سبب می شود تا دولت بدون مشورت با گرو ه های اجتماعی و بدون در نظر گرفتن مسائلی همچون کارایی و بازدهی اقتصادی، برنامه های خود را به اجرا درآورد(فضلی نژاد و احمدیان، ۱۳۷:۱۳۸۹) و نسخه های سیاستی تحمیل شده از بالا را در عرصه برنامه ریزی توسعه کشاورزی جاری نماید. چنین ساختی نتوانسته به پشت سرنهادن هویت های اجتماعی متعارض و سازماندهی شکاف های اجتماعی بنیادی در جامعه ایران در قالبی نهادینه و تعاملی بینجامد. اثر این امر برای بحث توسعه در ایران آن بوده است که بویژه به هنگام ضعف دولت ها، تعریف های متعارض از مفاهیم اساسی توسعه از دید گروه ها و مرزبندی های گوناگون اجتماعی، سیاسی و فرهنگی در جامعه، زمینه مناسب برای خردورزی جمعی و در نتیجه رسیدن به یک استراتژی ملی به وجه عام و یک استراتژی توسعه به وجه خاص فراهم نشده است(دلیرپور، ۵۳:۱۳۸۴).
در برخی از زیربخش ها، به دلیل فقدان آمارهای متقن، هم آمارهای وضع موجود و هم آمارهای وضع مورد هدف(پایان برنامه)، چندان صائب به نظر نمی رسد. درواقع، براساس شواهد می توان این طور استنباط کرد که در حوزه های بخشی، تنها آمارهای ارائه شده توسط دستگاه های اجرایی مبنا قرار گرفته است. این مهم با توجه به شرایط آماری کشور، قابل توجیه بوده اما لازم است برای حصول اطمینان در فرایند پایش، نظام علمی و قابل تعمیمی طراحی شود(آقاسی زاده و همکاران، ۱۶:۱۳۸۷). در دولت‌های رانتیر، رانت نفتی عاملی برای ارائه اطلاعات غلط و ارائه نشدن به موقع بازخورد تصمیمات اشتباه است. زیرا با توجه به اتکای بیش از حد دولت به درآمدهای نفتی و استقلال نسبی از جامعه و عدم نیاز به درآمد بخش‌های گوناگون صنعتی، کشاورزی و خدماتی دولت در پی اتخاذ تصمیم غلط کاهشی در درآمدهای خود احساس نمی‌کند (رانت نفتی منبع درآمدی برونزاست و قیمت آن را بازار جهانی تعیین می‌کند و رشد اقتصادی کشور تاثیری بر قیمت و در نهایت میزان درآمد ناشی از عرضه این محصول ندارد) و در نتیجه زنگ خطری برای دولت به صدا در نمی آید. البته در دوره‌های طولانی مدت نتایج تصمیمات غلط دولت به صورت بیکاری، تورم، کاهش میزان سرمایه‌گذاری، عدم ثبات در سیاست‌های اقتصاد کلان، افزایش فساد، کاهش رشد اقتصادی و در نهایت باز ماندن از مسیر توسعه خود را نمایان می‌سازد(حاتمی، ۴:۱۳۸۶).
فرایند تدوین برنامه های توسعه در کشور دچار خلاءها و گسست هایی است که عملا امکان ورود نظرات غیرکارشناسی را در برنامه ها ایجاد می کند. به عنوان مثال، گاه به هنگام بررسی قانون برنامه های پنج ساله در مجلس، پیشنهاد یک نماینده با در نظر گرفتن ملاحظات منطقه ای و نه ملی سبب اضافه یا تعدیل شدن یک ماده قانونی می شود(منجم زاده و همکاران، ۸:۱۳۸۸) بطوری که انسجام و یکپارچگی سیاست های ابلاغی را برهم ریخته و طرح های مصوب بخش کشاورزی را اسیر تصمیمات احساسی و نفوذی برخی از سیاستگذاران می نماید. در این بین، اتکا به درآمدهای نفتی در طول زمان اصل رجوع به کار کارشناسی را از بین برده، زیرا کارشناسی برای انجام امور زمانی اهمیت می­یابد که تصمیمات اتخاذ شده تاثیری بر میزان درآمدها و منابع داشته باشند. برای سیستمی که بدون برنامه­ ریزی و کارکارشناسی به عمده درآمدهای خود دسترسی داشته باشد و آن درآمدها همیشه وجود داشته باشند، برنامه­ ریزی و کار کارشناسی اهمیت چندانی ندارد(حاتمی، ۴:۱۳۸۶).
نظام برنامه ریزی ایران همواره با درجه بسیار بالایی از تمرکز تعریف شده است. تمرکزگرایی در برنامه های توسعه ایران از مناطق به مرکز و بخش ها، از بخش ها به سازمان برنامه ریزی کشور و از این سازمان به مقامات عالیه سیاسی گرایش داشته(غلامی نتاج، ۳۵:۱۳۸۵) و در قالب برنامه های عمرانی و توسعه پنج ساله سعی شده اهداف، سیاست ها، برنامه های اجرایی و اقدامات اجرایی برای توسعه و عمران بخش های مختلف برنامه ریزی و کلیه فضاهای کشور به صورت یک جا و در یک مرحله انجام شود(رضوانی، ۱۲۷:۱۳۸۳) که بی توجهی به نقش نهادهای محلی و بخش خصوصی و بهره برداران کشاورزی در طراحی و اجرا، نظارت و ارزشیابی کاملا مشهود می باشد. مدیران برنامه ریزی ایران جهت مقابله با پیامدهای ناگوار برنامه ریزی متمرکز دولتی و برون رفت از این شرایط نامطلوب در حال گسترش، دست به اقدامات کم و بیش مشابه سایر کشورهای دیگر زده اند. از جمله این اقدامات می توان از برنامه های توسعه منطقه ای از برنامه سوم عمرانی، برنامه های آمایش سرزمین از برنامه پنجم عمرانی، تغییر برنامه ها از عمرانی به توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی از برنامه ششم (اول توسعه)، توجه به مدیریت تخصیص منابع (مدیریت و برنامه ریزی) از برنامه نهم (چهارم توسعه) و تغییر برنامه توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی به «عدالت و پیشرفت» در برنامه دهم (پنجم توسعه) نام برد. دست زدن به اصلاحات ذکر شده اگرچه بی تاثیر نبوده است، ولی نشانه های معنی دار و کافی از آنکه اثر لازم در ایجاد تحرک اقتصادی جهت دستیابی به اهداف برنامه ها را داشته باشند، وجود ندارد، زیرا با گذشت زمان، دستاورد برنامه ها روبه افول گذاشته و به رغم افزایش سرمایه گذاری و تحریک تقاضا از ناحیه درآمدهای خارج از برنامه یعنی درآمدهای نفتی، عملکرد برنامه ها از اهداف انتخاب شده بیشتر فاصله گرفته است(جنت، ۲۸:۱۳۸۹) و بخش کشاورزی بیش از پیش در حاشیه قرار گرفته است. به نظر می رسد، در حکومت هایی که منابع مالی شان از درآمدهای نفتی تامین می شود و بودجه های بزرگتری دارند(عسگری، ۱۸۵:۱۳۸۹). دولت رانتیر به تنهایی رانت را دریافت و آن را هزینه می کند. این شرایط استقلال اقتصادی دولت از مردم و به طبع استقلال سیاسی وی را در پی دارد(ملکی، ۲۹:۱۳۸۲). درواقع، وقتی دولت از منابع داخلی، استقلال مالی داشته باشد، نوعی قدرت انحصاری به دست می آورد؛ بنابراین نیازی به دخالت دادن گروه ها و طبقات مختلف در قدرت نمی بیند(امام جمعه زاده و معصومی، ۳۶:۱۳۸۹). برهمین اساس، دولت رانتی از بعد اقتصادی از جامعه استقلال می یابد(رحیمی، ۷۵:۱۳۸۹) و بدین سان فرایند تصمیم گیری و اجرای برنامه های توسعه کشاورزی در ساختاری متمرکز و بدون دخالت نظرات و پیشنهادات مردم انجام می گیرد.
به رغم طراحی ساختار به نسبت بهینه در برنامه ها از حیث مضمون های مورد توجه، وظایف و ترکیب فراگیر، ولی گسستگی اعتبارات و بودجه مصوب برنامه ها و برنامه های سالیانه از محتوای برنامه و عدم تبعیت نظام بودجه از نظام برنامه، برنامه ناپذیر بودن دستگاه های اجرایی و درگیری در وقایع روزمره تحقق اهداف برنامه را با چالش جدی مواجه ساخته است(آقاسی زاده و همکاران، ۱۸:۱۳۸۷). جریان رانت نفتی به دولت اجازه می‌دهد تا بدون توجه به منطق اقتصادی و معیارهای سودآوری، طرح‌های سرمایه‌گذاری را به تصویب رساند و غالبا چون نظارت سیاسی به شکل قوه‌ مقننه‌ای مستقل یا احزاب مردمی مخالف وجود ندارد، تصمیم‌گیران تحت فشار رهبران حکومت و گروه‌های قدرتمند، منابع را صرف طرح‌های چشم خیره‌کننده و دارای بازدهی کوتاه مدت می‌کنند که در آینده رانت بیشتری برای ذینفع‌ها به‌وجود آورد(خیرخواهان، ۱:۱۳۹۰).
دولت برای اجرای سیاست ها و هدف های خود در بخش کشاورزی، سازمان ها، موسسه ها و شرکت های مختلفی ایجاد نموده و با بهره گرفتن از ابزارها، اهرم ها و امکانات ایجادشده، به دخالت در امور کشاورزی پرداخته است(یاسوری، ۷۱:۱۳۸۶) و از این طریق اهداف و سیاست های کلی برنامه های عمرانی و توسعه کشاورزی را اجرایی می نماید. این درحالی است که بسیاری از دستگاه های اداری در انجام وظایف اجرایی نواقصی را داشته و از مکانیسم های لازم جهت پیاده سازی مطلوب سیاست های اتخاذشده در برنامه های توسعه برخوردار نمی باشند. در نظام اداری ناکار آمد، انواع بی نظمی به صور و اشکال گوناگون ظهور می کنند از جمله پیچیدگی بیش از حد، نارسایی و نقص در قوانین و مقررات و اجرای آنها، بی توجهی نسبت به قوانین و دستورات مقامات و رده های بالا توسط ماموران و رده های مراتب پایین، ضعف نیروی انسانی، سازش کارگزاران دولتی با افراد و گروه های با نفوذ، شالوده های سست و نامتناسب سازمانی، انحصار مشاغل، ضعف سیستم مدیریت و… که در نهایت این بی نظمی ها و به عبارت دیگر این الگوهای رفتاری روی هم تاثیر گذاشته و حتی اثر یکدیگر را تشدید می کنند(باقری، ۲۲:۱۳۸۸). نظریه پردازان دولت رانتیر استدلال می کنند عواملی نظیر فقدان پاسخگویی، ضعف حاکمیت قانون و شفاف نبودن هزینه ها در دولت متکی به صادرات منابع زیرزمینی موجب می شود تا فساد اقتصادی و اداری، پیامد اجتناب ناپذیر دولت های مذکور شود(شریعتی، ۱۱۶:۱۳۸۶) و ناکارآمدی دستگاه های اداری را در اجرا و پیاده سازی استراتژی های تدوینی به همراه داشته باشد.
تبیین مبانی نظری سیاست های توسعه کشاورزی: بسیاری از محققان در حال حاضر به نقش حیاتی بخش کشاورزی در رشد و توسعه اقتصادی کشور تاکید می کنند. بخش کشاورزی نقشی اساسی در کاهش فقر و تامین امنیت غذایی ایفا می کند.. بخش کشاورزی علاوه بر تامین امنیت غذایی کشور، در فراهم آوردن بازار برای کالاهای صنعتی، ایجاد اشتغال و بدست آوردن ارز خارجی نقشی محوری ایفا می کند. بنابراین، توسعه کشاورزی بخش جدایی ناپذیر از توسعه اقتصاد ملی است(Haseen& Khan,2011:2). رسیدن به این جایگاه نیازمند تخصیص بهینه منابع و رشد بهره وری عوامل تولید در بخش کشاورزی می باشد. این نیازمندی مهمترین موضوع جامعه می تواند باشد. به طوری که برای این موارد باید سیاست هایی اعمال شود و برنامه هایی را تدوین کرد(شوکت فدایی و خلیلی، ۳:۱۳۸۹). این درحالی است که در اغلب موارد، مجموعه اقدامات و سیاست های اجرایی از طرف دولت به زیان بخش کشاورزی جهت گیری می شود و از کارایی لازم جهت تحرک اقتصادی بخش کشاورزی برخوردار نمی باشد.
بطورکلی، سیاست های کلان اقتصادی مربوط به بخش کشاورزی در کشورهای در حال توسعه به شدت تحت تاثیر گروه های ذینفع غیر کشاورزی قرار دارد(مثل مصرف کنندگان شهری، صاحبان صنایع و…). این گروه ها که پایگاه قدرت سیاسی به شمار می روند، دولت را به تغییر رابطه مبادله داخلی به زیان کشاورزی تشویق می کنند. ضمن اینکه، خود دولت نیز از لحاظ اقتصادی از سیاست های محدود کننده بخش کشاورزی سود می برد(رحیمی، ۴۷:۱۳۷۶).
دولت رانتیر به صورت انحصاری رانت را دریافت و آن را هزینه می کند. همین امر سبب می شود تا دولت بدون مشورت با گروه های اجتماعی و بدون در نظر گرفتن مسائلی همچون کارایی و بازدهی اقتصادی، برنامه های خود را به اجرا در آورد(فضلی نژاد و احمدیان، ۱۳۷:۱۳۸۹). اگر چه ایران از جمله کشورهای در حال توسعه به شمار می رود، اما درآمد ارزی کشور عمدتا از صدور نفت تامین می شود و درآمد ارزی ناشی از صدور کالاهای کشاورزی سهم چندانی در کل درآمدهای ارزی کشور ندارد و به رغم انتقال مازاد اقتصادی از کشاورزی به دیگر بخش ها، کشاورزی منبع اصلی تامین سرمایه برای توسعه آن بخش ها نیست. بنابراین، سیاست قیمت گذاری کالاهای کشاورزی عمدتا معطوف به حمایت مصرف کنندگان است(مرکز پژوهش های مجلس، ۳:۱۳۸۸). طی چند دهه اخیر بکارگیری استراتژی جایگزینی واردات در ایران، به پشتوانه درآمدهای ارزی سرشار نفتی صورت گرفت و این عمل موجب استفاده وسیع از سیاست های حمایتی در ابعاد، اشکال و انواع مختلف آن گردید(حسینی، ۲:۱۳۸۳) که موانع تعرفه ای و سیاست های محدود کننده ارزی از جمله آن می باشد. سیاست اعتبارات ارزان قیمت و ترجیحی در پیاده سازی مکانیسم های توسعه ناتوان بوده و روند اجرایی آن فاقد شرایط لازم جهت خلق نتایج مطلوب در بازارهای مالی مناطق روستایی می باشد. در این ارتباط، سیاست های اعتباری ارزان قیمت با نرخ بهره غیر واقعی و پایین از عوامل مهم فروپاشی نهادهای مالی به حساب می آید(Heidhues,1994:2) و از جمله انتقادهای وارده بر این سیستم تخصیص منابع مالی بر مبنای نرخ بهره کم می باشد که نحوه مدیریت و نظارت بر اعتبارات کشاورزی را تحت تاثیر خود قرار می دهد. تضمین خرید محصول توسط دولت عملا بستری را فراهم می آورد که درآن کشاورز چندان به فکر بالا بردن کیفیت و کاهش هزینه ها نیست. از یک سو انواع نهاده های کشاورزی با قیمتی غیر واقعی صرف می شود و از سوی دیگر مدیریت غیر علمی و ناآشنایی کشاورزان سبب می شود که محصولی با حداقل کیفیت و حداکثر هزینه تمام شده برداشت شود(وزارت بازرگانی، ۱۰:۱۳۸۸). طی سال های اجرای این قانون به دلیل ناکافی بودن اعتبارات تخصیص یافته و مشکلات و مسایل کلان اقتصادی در کشور، دولت همواره قیمت های پیشنهادی وزارت جهاد کشاورزی را تعدیل کرده است که نتیجه آن تغییر رابطه مبادله به زیان محصولاتی بوده است که به نرخ تضمینی خریداری می شده اند. به عبارتی نه تنها حمایت قیمتی موثر نبوده است، بلکه مالیات ضمنی نیز از کشاورزان دریافت شده است(شفیعی و همکاران، ۲۲:۱۳۸۹-۲۳). در حوزه های تاثیرگذار بر صنعت بیمه کشاورزی ضعف ها، کاستی ها، تهدیدات و خلاءهایی وجود دارد که به عنوان علت وجودی موجب پیدایش معلول هایی شده اند که آثار آنها در قالب بحران های پیدا و پنهانی در بیمه کشاورزی خود نمایی کرده و باید برای آنها چاره جویی شود(سلیمانی و معماریان، ۳۶:۱۳۹۱-۳۷). بررسی نظام یارانه کالاها و خدمات کشورمان نشان می دهد که برخلاف بسیاری از کشورها، سهم عمده یارانه ها را “یارانه مصرفی” تشکیل می دهد. به عبارت دیگر طی سال های اخیر یارانه پرداختی برای مصرف کنندگان دچار افزایش چشمگیری شده است و این در حالی است که یارانه تولیدی برای بخش کشاورزی (علیرغم اهمیت بخش کشاورزی به عنوان زیر بنای توسعه کشور) با افزایش بسیار کندی همراه بوده است(امینی، ۱۹:۱۳۸۸). ارزیابی آخرین برنامه توسعه کشاورزی در زمینه آب(برنامه چهارم توسعه) نشان می دهد که به استثنای یک برنامه(استقرار آبیاری تحت فشار) عملکردها با انتظارات و احکام برنامه فاصله بسیار دارند. انطباق عملکردها با سیاست کلی نظام در آب در موضوع هم زمانی تامین و توزیع مصرف آب(احداث سد با احداث شبکه های آبیاری) حاکی است که اگرچه در برنامه سعی شده این سیاست ها رعایت گردند لیکن توفیق برنامه تحقق این اصل کمتر از ۲۵ درصد بوده است(کشاورز و کلانتری، ۱۶:۱۳۹۰-۱۷). البته، موارد دیگری را نیز می توان در زمره چالش های سیاستی توسعه کشاورزی برخاسته از ماهیت دولت قرار داد مانند؛ سیاست های ارضی و تمایل به نظام های بهره برداری بزرگ مالکی و عدم توجه به کشاورزان خرده پا، فقدان سیاست های تحقیقاتی و نبود برنامه ای مدون جهت آموزش و ترویج بخش کشاورزی، عدم گرایش به برنامه های زیست محیطی و پیاده سازی اصول کشاورزی پایدار در مزارع، ضعف سیاست های بازرگانی و نبود سیستم فرآوری و آماده سازی محصولات و بسیاری از مشکلات دیگر که بررسی دقیق و موشکافانه آنها به مجال بیشتری نیازمند است.
اگر روح علمی در جامعه به وجود نیاید، علم رشد نمی کند محصول آن هم  که تکنولوژی است به بار نخواهد آمد. بدیهی است که بدون دانش کار بردی و تکنولوژی، انسان برای تغییر جهان براساس خواست و نیاز خود ابزاری نخواهد داشت و در نتیجه توسعه و پیشرفتی هم تحقق نخواهد یافت. بسیاری از دولت های جهان سوم کنجکاوی را در افراد سرکوب کرده و آنان را به دنباله روی کورکورانه و تعصب و خشک فکری و پذیرش بی چون و چرای مسائل وادار می کنند و هرگونه میل و علاقه به تحقیق و پژوهش را در افراد از بین می برند و جامعه را از نظر فکری نازا می کنند(اشتراوس،۲۸۰:۱۳۷۳-۲۸۱). پژوهش‌هایی تامین مالی می‌شوند که مورد علاقه دولت باشند. به عبارت بهتر بخش‌های دولتی پروژه‌های تحقیقاتی را تامین مالی می‌کنند و آنها متولی گزینش پیشنهادهای پژوهشی هستند. بنابراین محققان خواسته یا ناخواسته به بخش دولتی جذب می‌شوند و دولت کارفرمای این بخش خواهد شد و بالطبع پروژه‌هایی تایید می‌شوند که با خواسته کارفرما هماهنگ باشند. لذا، یک هزینه‌ نادیده بخاطر چشم پوشی از تحقیق در حوزه‌هایی که مورد نیاز کشور است ولی تامین مالی نمی‌شود به ملت وارد می‌شود. بدین معنا که ملت از صرفه‌های ناشی از نتایج پژوهش‌های بالقوه محروم شده است. کارشناسان به کار گماشته شده در بخش‌های دولتی (که متولی تهیه برنامه‌های توسعه هستند) ناگزیر از فیلتر کارگزینی دولتی عبور کرده‌اند. مشخصا کارشناسان زبده‌ای که با نظرات دولت همسویی ندارند در این بخش به کار گماشته نمی‌شوند و ملت از نظرات آنها در فرایند توسعه بی‌بهره می‌ماند(http: //www. Agdm.com). رفتار مبتنی بر رانت‌جویی و اتکای بیش از حد اقتصاد بر منابع طبیعی، غفلت دولت‌های تحصیلدار از آموزش را نیز جزو عوامل کلیدی ناکامی بیشتر کشورهای رانتی در رشد اقتصادی برشمرده است(محمدی فر و محمدی، ۲۶:۱۳۹۰) و فقدان یک نهاد ترویجی کارآمد را در فرایند برنامه ریزی توسعه کشاورزی به همراه آورده است. درحال حاضر، گسستی عمیق بین نظام ترویج و بخش تحقیقات در کشور وجود دارد به گونه ای که بسیاری از پژوهش های صورت گرفته در مراکز تحقیقاتی بلااستفاده و بدون کاربرد مانده و در جهت پیاده سازی سیاست های ترویج و آموزش کشاورزی اجرایی و عملی نمی شود.
۲-۳- سرمایه گذاری در فرایند تولید و کنترل ترتیبات قیمتی بازار انعکاس عملکرد برنامه ریزی توسعه کشاورزی
امروزه ظرفیت ها و امکانات بخش کشاورزی تابع دو اصل مهم سرمایه گذاری در فرایند تولید و کنترل قیمتی بازار است. بطورکلی، سرمایه گذاری در کشاورزی نقش کلیدی و تعیین کننده جهت پاسخگویی به مطالبات روبه رشد در این بخش دارد(Lowder& Carisma,2011:6). سرمایه گذاری در این بخش به عنوان ابزاری موثر جهت کاهش فقر و افزایش امنیت غذایی نشان داده شده است(Miller et al.,2010:1). سرمایه گذاری در بخش کشاورزی، باعث افزایش تولید محصولات کشاورزی می شود و در پی آن، منجر به افزایش صادرات محصولات کشاورزی می گردد و بدین ترتیب، کمبود درآمدهای ارزی تا حدی از این راه مرتفع می شود (امینی و فلیحی، ۹۶:۱۳۷۷). ضمن اینکه، با توجه به ارتباطات پسین بسیار قوی بخش کشاورزی با سایر بخش های اقتصادی، افزایش در سرمایه گذاری این بخش، باعث تسریع در رشد اقتصادی شده و به گونه ی غیر مستقیم به رشد و توسعه و افزایش اشتغال کمک می کند(شکری و همکاران، ۱۰۸:۱۳۸۸). بطورکلی، فرایند بودجه گذاری و تخصیص اعتبارات عمرانی به بخش های مختلف اقتصادی در کشورهای در حال توسعه به گونه ای است که معمولا انحرافاتی به ضرر بخش کشاورزی در آن دیده می شود و بنا به دلایلی جریان منفی سرمایه گذاری در این بخش مشهود است. تخصیص بودجه و تامین اعتبارات عمرانی بخش های مختلف اقتصادی در این کشورها منعکس کننده ترجیحات اقتدار دولتی است و در چنین شیوه ای مخارج عمومی دولت بیشتر صرف تامین تعهدهای غذایی و رفع نگرانی های مردم در ارائه خدمات می شود. دولت در راستای تامین منافع ذینفعان غیرکشاورزی بودجه گذاری اقتصادی خود را بدون توجه به بخش کشاورزی انجام می دهد و این بخش را در حاشیه قرار می دهد(Ayoola,2006:5). بهبود فرایند سرمایه گذاری در بخش کشاورزی کشورهای در حال توسعه نیازمند بسیج حمایت های سیاسی جهت اصلاح روند بودجه گذاری و تخصیص اعتبارات می باشد(World Bank,2008:1). ضمن اینکه، تخصیص بودجه به طرح های توسعه کشاورزی باید در مسیر عقلانی خود حرکت کند و مطلوبیت های اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی را باخود به همراه بیاورد(van der Merwe & Schalkwyk,2010:3). حمایت های سیاسی بیشتر مربوط به رعایت حقوق تولیدکننده در برابر مصرف کننده می باشد و تعیین مسیر مطلوب توسعه کشاورزی بیشتر الزام تخصیص بهینه بودجه به منابع کمیاب در بخش کشاورزی می پردازد(Tibaidhukira,2011:28). سیستم بودجه گذاری باید به گونه ای طراحی گردد که فاقد سیاست های تبعیضی علیه بخش کشاورزی باشد و جریان سرمایه گذاری و هزینه های عمومی را بصورت عادلانه به سمت توسعه تحقیقات کشاورزی، بهبود زیرساخت های بازار، بهبود وضعیت تولید، گسترش نهادهای آموزشی و ترویجی و… هدایت کند(David, et al.,1999:4).
اصلاح نظام بازار محصولات کشاورزی، اهمیتی بسیار بنیادین در فرایند توسعه‌ بخش کشاورزی دارد، چرا که بسیاری از طرح‌های فنی در جهت افزایش کیفیت و بهره‌وری فرایند تولید به دلیل نقصان‌های نظام بازار محصولات کشاورزی و ضعف اقتصادی تولیدکننده، درعمل اجرا نمی‌شوند(http://www.isna.ir). بهبود مکانیسم بازار در عین حال که زمینه ثبات و تداوم در تقاضا برای محصولات تولید شده را فراهم می آورد، در بازاریابی این محصولات نیز نظم پایداری را ایجاد می کند. در چنین شرایطی قیمت گذاری محصولات کشاورزی منطقی خواهد شد و از سیاست های صحیح و مناسبی پیروی خواهد نمود(عماد زاده، ۸:۱۳۷۹). هنگامی که تولیدکنندگان با عدم اطمینان نسبت به قیمت آینده محصولات خود مواجه باشند، رفتارهای متفاوتی را از خود نشان می دهند. تمایل به سرمایه گذاری کمتر در بخش، حرکت سرمایه گذاری جدید به سوی بخش یا محصولات با بازار مطمئن تر و کاهش تولید محصول نامطمئن از جمله این رفتارها است(نوری، ۷۵:۱۳۸۲). در این میان، سیاست های دولت در زمینه قیمت گذاری محصولات کشاورزی برانگیزه های تولید و بازده در بخش کشاورزی اثر گذار است(زارع و همکاران، ۱۱۱:۱۳۸۹).
۲-۳- ۱- زمینه های سرمایه گذاری دولت در فرایند تولید بخش کشاورزی
۲-۳- ۱- ۱- زیرساخت های عمومی در بخش کشاورزی
امروزه، اهمیت ایجاد زیرساخت های عمومی مناسب برای توسعه کشاورزی به طورگسترده در تمامی جوامع شناخته شده است(Andersen & Shimokawa,2006:8). دسترسی به زیرساخت های عمومی در گسترش ظرفیت های تولیدی، بهره وری منابع موجود (Agarwalla,2011:3)، کاهش هزینه های تولید و سرعت بخشیدن به توسعه بخش کشاورزی(Iimi & Smith,2007:4) مفید واقع می گردد و این اجازه را به افراد فقیر و مناطق توسعه نیافته می دهد تا با مراکز فعالیت های اقتصادی ارتباط برقرار کنند و از فرصت های لازم جهت ارتقای ظرفیت های تولید و افزایش درآمد برخوردار باشند(Ashok & Balasubramanian,2006:4). زیرساخت های عمومی کشاورزی شامل کلیه خدمات، امکانات، تجهیزات و نهادهایی است که برای رشد اقتصادی و توسعه عملکرد کارآمد محصولات تولیدی و بازار فروش مورد نیاز است و بطور ستنی توسط سرمایه های دولتی حمایت می گردد(Venkatachalam,2003:5). فائو در گزارشی پنج نوع از زیرساخت ها و تاسیسات عمومی حمایتی دولت در بخش کشاورزی را معرفی کرده است: ۱) ایجاد جاده های مواصلاتی جهت انتقال محصول به بازارهای فروش ۲) تامین منابع آب جهت آبیاری محصولات ۳) احداث بازارهای عمده فروشی و مراکز تجاری ۴) فراهم سازی امکانات و تجهیزات پردازش کشت ۵) ترویج فناوری اطلاعات و ارتباطات (Warner, et al., 2008:2). این در حالی است که با مشاهده وضعیت عمومی بخش کشاورزی در کشور ضعف کلی استقرار زیرساخت ها و تاسیسات زیربنایی را می توان در مناطق روستایی مشاهده نمود. بیشتر بهره برداری های کشاورزی از امکانات اولیه یعنی سیستم های مطلوب آبیاری و انتقال آب، تامین انرژی و برق، راه های بین مزارع، مسطح نمودن و اصلاح ساختار زمین، خدمات آموزشی و تحقیقاتی، نگهداری و ذخیره سازی تولیدات، مکان های فروش و فرآوری محصولات کشاورزی محروم اند و تلاش های صورت گرفته در این زمینه نتوانسته بصورت فراگیر و عادلانه الزامات زیربنایی را در سطح مزارع و مناطق روستایی ایجاد نماید.
۲-۳- ۱- ۲- انتشار و گسترش فناوری های نوین در بخش کشاورزی
بطورکلی، انتشار و گسترش فناوری های نوین در سطح مزارع بهره برداری مطلوب از منابع و ظرفیت های موجود موثر واقع می شود (Sezgin, et al.,2011:777) و نتایجی همچون؛ افزایش راندمان تولید، افزایش درآمد، امنیت غذایی، امنیت زیست محیطی و بهداشتی و کنترل میزان مصرف نهاده های کشاورزی را با خود به همراه دارد(Ayoade & Akintonde,2012:58). گسترش فناوری های نوین کشاورزی زمینه های لازم را جهت دسترسی بهره برداران به اطلاعات، نهاده های کشاورزی، زیرساخت های عمومی جهت پیاده سازی موثر ایده های نوآورانه فراهم می کند(Monge & Halgin,2008:5) و در ایجاد فضای رقابتی و تنظیم مکانیسم بازار موثر واقع می شود. بطورکلی، امکانات و الزامات مورد نیاز شکل گیری فرایند نهادینه شدن فناوری و تجهیزات نوین در بخش کشاورزی در شش مولفه منعکس می شود:۱) گسترش تحقیقات کشاورزی ۲) حمایت از فعالیت های آموزشی و ترویجی و ۳) تقویت ظرفیت تولید در سطح مزارع(Morris,1999:8r)، ۴) بکارگیری نیروهای متخصص و دانشگاهی، ۵) جلب سرمایه گذاری بخش خصوصی و ۶) اعطای تسهیلات و تامین اعتبارات. ضمن اینکه ویژگی هایی نظیر؛ اندازه زمین، ساختار بازار، هزینه های تخصیصی به تحقیقات کشاورزی، روابط تولید و نوع مالکیت و قیمت نهاده کشاورزی (Diederen, et al.,2003:32)، ماهیت نوآوری، سطح دانش کشاورزان و مولفه های انتقال نوآوری(Joseph, 2008:6)، نیز در استقرار و گسترش فناوری و تجهیزات نوین کشاورزی موثر هستند. این در حالی است گسترش و انتشار فناوری های نوین و استقرار تجهیزات جدید در مزارع و بخش کشاورزی ایران از وضعیت مناسبی برخوردار نمی باشد و بهره برداری های کشاورزی مجموعه ای از روش های سنتی و تکنولوژی های قدیمی و غیرتجاری را در خود جای داده اند. برای نمونه، در بیان وضعیت مکانیزاسیون بخش کشاورزی در مناطق روستایی، از چندین دهه گذشته ماشین آلات کشاورزی وارد مراحل مختلف عرصه تولید شده و جزء لاینفک ساختار کشاورزی گردیده است. لیکن در سال های گذشته تامین ماشین آلات کشاورزی با مشکلات و فراز و نشیب های بسیاری همچون عرضه نامتناسب ماشین آلات کشاورزی با نیاز بخش کشاورزی و آثار منفی این مسئله بر پیکره بخش روبرو بوده است. این مشکل نه تنها باعث تحقق نیافتن برنامه های مکانیزاسیون بخش کشاورزی شده، بلکه در بسیاری مواقع حتی جوابگوی میزان استهلاک ماشین آلات نیز نبوده است. این وضعیت درسال های گذشته به بحران مکانیزاسیون معروف گردیده(امجدی و چیذری، ۱۵۶:۱۳۸۵-۱۵۷) و فاصله روند مکانیزه کردن بخش کشاورزی ایران را با کشورهای دیگر در جهان و منطقه آشکار نموده است. برای مقایسه وضعیت مکانیزاسیون از شاخص تعداد تراکتور در هر هزار هکتار استفاده شده است. براساس این تعداد تراکتورهای موجود به ازای هر هزار هکتار در سطح جهان از ۱/۱۷ به ۹/۱۷ دستگاه طی دوره ۱۳۸۲-۱۳۷۳ افزایش داشته است. در ایران این شاخص در مجموع روند صعودی داشته و از ۱۲ دستگاه به ۱/۱۴ دستگاه در هر هزار هکتار طی دوره مزبور رسیده است. در بین کشورهای منطقه جنوب غربی آسیا فلسطین، ترکیه و ازبکستان به ترتیب با ۸/۳۸، ۴/۳۸ و ۷/۳۳ دستگاه وضعیت بهتری از این نظر دارند. کشورهای نروژ، کره جنوبی و لهستان به ترتیب با ۹/۱۴۸، ۶/۱۱۴ و ۳/۱۰۶ دستگاه در هر هزار هکتار بالاترین ارقام را در بین سایر کشورهای منتخب جهان به خود اختصاص داده اند(روزنامه رسالت، ۱۶:۱۳۸۵) و قدرت بالای خود را در پیاده سازی فناوری های نوین و ماشینی در سطح مزارع نشان می دهند. فرایند پذیرش نوآوری و جذب فناوری های نوین در مزارع و محیط روستایی با مشکلاتی مواجه می باشد و ویژگی های فرهنگی و نبود آگاهی های لازم مانع از گسترش تجهیزات و شیوه های بهره برداری جدید می شود. در نظریه راجرز موقعیت های بازدارنده ای که باعث مقاومت فرد نسبت به پذیرش نوآوری می شوند نشات گرفته از خرده فرهنگ دهقانی قلمداد شده و ده عنصر عمده این خرده فرهنگ را معرفی می نماید که شامل؛ عدم اعتماد متقابل در روابط شخصی، فقدان نوآوری، تقدیرگرایی، پایین بودن سطح آرزوها و تمایلات، عدم توانایی چشم پوشی از منافع آنی بخاطر منافع آتی، کم اهمیت دادن به عامل زمان، خانواده گرایی، وابستگی به قدرت می باشد(پورافکاری و همکاران، ۸۸:۱۳۸۸). در این زمینه ترویج یکی از اصول زیر بنایی توسعه کشاورزی همیشه درصدد تحول، تکامل و تعالی ارباب رجوع خود بوده است که این مهم را از طریق یک نظام آموزش غیررسمی که دارای اصول، مبانی، اهداف و روش های اجرای خاص خود می باشد انجام می دهد، همانند دیگر نظام های آموزشی مستلزم مطالعه و بررسی مستمر می باشد(دادرس مقدم و گل محمدی، ۱:۱۳۸۸) که در کشور ما خوب عمل نکرده و از سازوکاری مناسب در عرصه تعلیم و آموزش بهره برداران کشاورزی برخوردار نمی باشد. بخش تحقیقات با مشکلاتی عدیده ای همچون؛ عدم یکپارچگی ساختاری همکاری مناسب سازمان ها، موسسات تحقیقات و دانشگاه ها و ترویج؛ سرمایه گذاری محدود بخش خصوصی در تحقیقات کشاورزی؛ کمبود و نامتعادل بودن بودجه اختصاصی به تحقیقات کشاورزی بدون در نظر گرفتن اولویت ها؛ تمرکزگرایی در تصمیم گیری ها؛ استفاده ناکارا از امکانات و دستاوردهای پژوهشی؛ مشکلات اداری؛ فقدان اطلاعات کافی مدیریتی؛ و ناکارآیی برنامه ریزی، نظارت و ارزیابی تحقیقات(شریف زاده و عبدالله زاده، ۸۱:۱۳۹۰) دست به گریبان است و توانایی خلق و ایجاد تفکر و رویکردهای نوین در بخش کشاورزی را ندارد.
۲-۳- ۱- ۳- بهره وری منابع آب در بخش کشاورزی
بطورکلی، آب به عنوان منبعی حیاتی برای بسیاری از فعالیت های تولیدی و امرار معاش، بویژه بخش کشاورزی محسوب می شود(Hussain & Hanjra,2004:4). آب به عنوان مهمترین عامل تولید و عنصری ضروری برای رشد محصولات و دام در بخش کشاورزی می باشد(www.opa-cogeca.eu/img/user/file/Climate). بهره برداری از آب در بخش کشاورزی با عملیات آبیاری همراه است(Appelgren,2004:5). پشتیبانی آبی بخش کشاورزی، بهره وری زمین و نیروی کار را به همراه دارد و در کاهش فقر موثر واقع می شود. آبیاری مناسب بهره برداران را قادر به دستیابی به بازده بالاتر در تولید محصول و کسب درآمد مطلوب می سازد. با افزایش درآمد بهره برداران، سرمایه گذاری های سازنده ای در مزرعه صورت می گیرد و فعالیت های غیر کشاورزی رونق می یابد(Faurès & Santini,2008:10). در این بین، آبیاری کارآمد نیاز به اجرای بهترین عملیات آبیاری با بهره گرفتن از تجهیزات مناسب و برنامه ریزی دقیق می باشد. فناوری هایی که دستیابی به این اهداف را میسر می سازند عبارتند از: سیتم نرم افزاری آب( بهینه سازی عملکرد تجهیزات آبیاری نظیر؛ تنظیم دریچه آبپاش ها، هوشمندسازی فرایند آبیاری بارانی و ارتقای روش های چکیدن آب)، بهبود برنامه ریزی با بهره گرفتن از سنسورهای بی سیم و یا فن آوری های مادون قرمز، کاهش مصرف انرژی با بهبود عملکرد سیستم های پمپاژ و درک اثرات بهره وری پایین در یکنواختی آبیاری و تولید محصول(Knox, et al.,2007:9). بهبود عملکرد شیوه های آبیاری در یک مکان مشخص را می توان با تصمیم گیری در مورد نوع زراعت و اصلاح نباتات، برنامه ریزی آبیاری، روش های آبیاری، اقدامات بهبود خاک و منابع بهره برداری از آب تنظیم نمود(UNEP,2008:73). در بسیاری از کشورهای درحال توسعه سیاست های دولتی در بخش کشاورزی به ارتقای ظرفیت های منابع آب تاکید دارند و پتانسیل های حمایت های خود را بیشتر به بهبود شیوه های مدیریت و سیستم های آبیاری مدرن اختصاص می دهند(Cherre,2006:114). دولت از طریق توسعه بازار اطلاعات و خدمات، تامین برق، گسترش پژوهش و تحقیقات و اعطای تسهیلات کم بهره جهت اعمال سیستم های آبیاری مدرن در مزرعه می تواند در حفظ و نگهداری منابع آبی در بخش کشاورزی موثر باشد(Kulecho & Weatherhead,2006:436). توابع مدیریتی تخصیص بهینه منابع و ارائه خدمات به کشاورزان از طرف دولت در سه اصل زیر خلاصه می گردد:
- مدیریت تخصیص منابع آب؛ خدمات مدیریت تخصیص منابع نیازمند به شرح زیر است: توانایی فنی برای ارزیابی تقاضای آب و منابع آب دردسترس از طریق ابزار مناسب و پایگاه اطلاعات داده ها، درک اقتصادی توابع آب به عنوان یکی از عوامل تولید بخش کشاورزی، اعمال نیروی های اقتصادی محرک رفتار کشاورزان جهت کنترل محدودیت منابع آب و تعهد به ارائه بهنگام خدمات توافق شده در زیربخش آب کشاورزی.
- خدمات آب؛ خدمات آب شامل موارد زیر است: عملیات سیستم(ازجمله، عملیات حفر کانال، نظارت هیدرولیک و کنترل داده ها)، ارائه خدمات توزیعی آب (پمپاژ آب) و مدیریت خدمات (از طریق بررسی هزینه های خدمات، صدور صورت حساب، هزینه های جمع آوری و مدیریت قراردادها).
- تعمیر و نگهداری سیستم؛ عملکرد نگهداری شامل سه فعالیت: برنامه های از پیش تعریف شده(نگهداری پیشگیرانه تجهیزات)، خدمات از کارافتادگی تجهیزات(تعمیر و نگهداری) و نگهداری روزانه تاسیسات آبیاری(Darghouth,2007:14). نگاهی به گذشته نشان می دهد که مشکل کم آبی همواره درکشور ایران وجود داشته و این مسئله مربوط به نسل یا دوره ای خاص نمی باشد (آقاپورصباغی و همکاران، ۳۱۳:۱۳۹۰). متوسط بارندگی سالانه در کشور(۲۵۰ میلیمتر) حدود یک سوم متوسط جهانی(۸۰۰ میلیمتر)، و متوسط تبخیر در کشور(حدود ۲۱۰۰ میلیمتر) نیز معادل سه برابر متوسط جهانی (۷۰۰ میلیمتر) است(مرسلی و همکاران، ۱:۱۳۹۰). لذا، توجه به منابع آب در بخش کشاورزی و مصرف بهینه آن امری ضروری و اجتناب ناپذیر در فرایند توسعه کشاورزی می باشد. نبود مدیریت صحیح و اتخاذ شیوه ها و روش های نامطلوب سبب گردیده که از منابع آب نتوانیم استفاده بهینه و مطلوب نماییم(زهتابیان، ۸۲:۱۳۷۲) و نتایج تحقیقات و مطالعات مختلف بیانگر آن است که در بخش کشاورزی کشور آب به شکل های مختلف و به میزان زیادی تلف می شود. به نحوی که متوسط بازده آبیاری در کشور بین ۳۳ تا ۳۷ درصد تغییر می نماید که مقدار آن از متوسط کشورهای در حال توسعه یافته(۶۰درصد) پایین تر می باشد. یعنی حدود ۷۰ درصد از منابع آب به صورت تبخیر، نفوذ عمقی، جریانات سطحی به زهکش ها و از طریق رودخانه هایی که به دریا ریخته و یا از مرزهای کشور خارج می شوند(سهراب و عباسی، ۵۸:۱۳۸۴).
۲-۳- ۱- ۴- آموزش و ترویج در راستای شکل گیری مهارت و دانش فردی
مهارت های فردی، الزامی جهت بهبود سطح بهره وری، افزایش سازگاری در مقابل تغییرات و مدیریت ریسک می باشد(Collett, et al.,,2009:1). این توانایی ظرفیت بهره برداران را در بهبود فضای کسب و کار بالا می برد و سطح رضایتمندی از محیط کاری را در آنها تقویت می نماید(ILO,2010:4). مهارت های فردی، بهره برداران کشاورزی را در راستای استفاده از روش ها و تکنیک های توسعه یافته قرار می دهد(IBSA,2009:4) و در دستیابی به قیمت های مطلوب و شناسایی مصرف کنندگان محصولات کشاورزی، آشنایی با الزمات کیفیتی و استانداردسازی محصول، به حداقل رساندن ضایعات، درک اقدامات ایمنی در بخش حمل و نقل، دانش بکارگیری ماشین آلات کشاورزی، توانایی پیش بینی تقاضای روزانه و حفظ سطح مناسب تدارکات، توانایی ایجاد شبکه ای از تعاملات بهینه بین تولید کنندگان و خریداران، دانش کافی در فرآوری محصول و تولید محصولی قابل قبول برای بازار (NSDC,2009:27)، آگاهی از نحوه بکارگیری نهاده های کشاورزی، توانایی برقراری ارتباط با سازمان های متولی مدیریت کشاورزی و مراکز تامین اعتبار، مدیریت امور شخصی و خانوادگی و… موثر واقع می گردد. از طرفی دیگر، دانش یکی از مهمترین ورودی های بخش کشاورزی می باشد و نقش مهمی را در تغییر روابط کاری، ترویج نوآوری و رشد میدان رقابتی ایفا می کند(Sehai,2007:3). در قالب دانش است که شیوه های تولید کشاورزی بهبود یافته و شرایط مساعدی جهت گسترش بازار فروش محصولات تولیدی فراهم می آید(Krieger,2011:3). مدیریت این توانایی:
- میزان سازگاری بهره برداران را در مقابل تغییرات و تحولات بخش کشاورزی بالا می برد؛
- زمینه های لازم را جهت گسترش یادگیری و ترویج نوآوری فراهم می آورد؛
- بهره گیری از دانش بومی و تجربیات محلی را امکان پذیر می نماید؛ و
- توانایی کشاورزان را در بهره برداری بهینه از منابع و ظرفیت های موجود افزایش می دهد(Sehai,2007:3-4). شکل گیری مهارت های فردی مستلزم استقرار امکانات و تجهیزات آموزشی و بکارگیری شیوه های ترویجی مناسب جهت اثرگذاری بر بهره برداران کشاورزی است. این در حالی است که امروزه جامعه کشاورزی ما در معرض خلاء عینی کمبود نیروی انسانی ماهر به سر می برد و این خصیصه به ظاهر بی اهمیت، می رود تا رشد کشاورزی ما را مورد تهدید قرار دهد. نگاهی به بودجه های تحقیقاتی کشاورزی سالیانه کشور غفلت برنامه ریزان را در توجه به عامل نیروی انسانی نشان می دهد. از سوی دیگر، متاسفانه نیروی تحصیل کرده کشاورزی ما در حال حاضر خود را به جای کارکردن در مزارع برای نشستن بر پشت میز اداره آماده می کند(پاشازانوسی،۱۷:۱۳۷۰). گذر به سطح سواد شاغلان بخش کشاورزی حاکی از وخامت وضع آموزشی دارد؛ زیرا که شاغلان این بخش از سواد به عنوان حداقل پیش نیاز برای هرگونه آموزش محرومند(یاسوری، ۱۴۲:۱۳۸۶). به عنوان نمونه، حدود ۴۷ درصد کشاورزان کشور بیسوادند و سن آنها بیش از ۵۰ سال است. از بین باسوادان نیز ۳/۵۱ درصد تحصیلات ابتدایی، ۹/۷ درصد تحصیلات غیررسمی، ۴/۲۷ درصد تحصیلات متوسطه، ۳/۰ درصد تحصیلات عالی و ۲/۰ درصد تحصیلات حوزوی دارند. ۹/۱۲ درصد نیز درباره میزان سواد خود اظهارنظر نکرده اند (رضوانی، ۴:۱۳۸۳) که بیانگر عدم توجه برنامه ریزان و سیاست گذران بخش کشاورزی به ارتقای مهارت و دانش انسانی است. نظام ترویج کشاورزی ایران به مثابه همه نظام های دانش محور احتیاج به ساماندهی و مدیریت دانش دارد(مختارنیا و همکاران، ۱:۱۳۸۸) و با تجدید نظر در سازوکارهای خود سعی در نهادینه کردن نظام آموزش و ارتقای مهارت های فردی در مناطق روستایی و بخش کشاورزی داشته باشد.
۲-۳- ۱- ۵- اصلاح ساختار اراضی در بخش کشاورزی