وبلاگ

اثر دیگر کاهش هزینه های کارکردی کشتیهای پرچم مصلحتی را بایستی در روی آوری صاحبان کشتی به این نوع پرچمها و نتیجاً رشد و انبساط آنها جستجو نمود. این مسئله در اعلام نتایج گروه کاری ویژه (Ad-HOC) به نحو بارزی مشخص شده است به این ترتیب که اکثریت نمایندگان کشورهای درحال توسعه به همراه نمایندگان بعضی از کشورهای سوسیالیستی، اظهار داشتند که « یک حلقه مفقوده به وجود آمده که ناشی از انبساط و توسعه غیر قابل پیش بینی ثبت آزاد می باشد، چراکه در کشورهای ثبت آزاد استاندارد ایمنی دریایی و کلاً وضعیت و شرایط این ناوگانها خارج از کنترل واقعی هر دو طرف کشورهای صاحب پرچم و کشور مالک قرار دارد. و این حلقه مفقود، کشورهای با اقتصاد پیشرفته را قادر ساخته که تعداد زیادی از این ناوگانها را به کار اندازند که این خود موجب یک رقابت نادرست و ناسالم با ناوگانهای کشورهای درحال توسعه گردیده است. به علاوه ثبت آزاد در اثر نیروی انبساطی خود ناوگانهای دیگر کشورها را از دور رقابت اقتصادی خارج کرده و موجب کندی توسعه و یا بعضاً نابودی ناوگانهای آنها گردیده است.۲
حضورثبت آزاد و بی نظمی در توسعه ناوگانهای بین المللی:
طبق تحقیقات انجام شده توسط انکتاد، صاحبان کشتیهای ثبت آزاد، اغلب درآمدهای خود را صرف خرید و یا ساخت کشتیهای تازه می کنند و از بازگرداندن درآمدها به کشور اصلی صاحب کشتی از ترس اینکه ممکن است مشمول مالیات قرار گیرد امتناع می نمایند.
واقعیت این است که عدم کنترل اقتصادی در کشورهای ثبت آزاد، موجب بازیابی کامل سود کشتیها، در سرمایه گذاری مجدد و گسترش ناوگانهای ثبت آزاد می گردد. این همان پدیده ای است که همواره مولد بحرانهای اقتصادی در سیستم غرب بوده و این دولتها را مجبور نموده است که به تدوین برنامه در سیستم اقتصادی خود مبادرت ورزند. در این رابطه، کشورهای پیشرفته مجبور شده اند که از پول مالیات دهندگانشان برای دادن سوبسید به کشتیرانی خود استفاده کنند تا اینکه، بتوانند کشتیرانی بین المللی خود را نجات دهند.۱

توأم شدن سیاستهای حمایتی کشورهای سنتی دریایی و رشد ناوگانهای ثبت آزاد، موجب سرمایه گذاری بیش از حد در این رشته و افزایش بی رویه تناژ بین المللی گردیده « و تبدیل به مهمترین وجدی ترین اقدام بین المللی در همسویی سرمایه گذاری در سطح جهانی در قرن اخیر بوده است.»۲ که نهایتاً به ظرفیت اضافی هم در کشتیرانی و هم در صنایع کشتی سازی منجر گردیده که خود بیان کننده یکی از جدی ترین نابه هنجاریها، در سرمایه گذاری در سطح جهانی در حال حاضر است.۳
شاید بتوان نتیجه گرفت ناوگانهای ثبت آزاد از دو طریق رشد می نمایند: یکی به دلیل سود دهی است که در این سیستم وجود داشته و باعث جذب مالکین کشتیها می شود و دیگر اینکه درآمد این مالکین، مجدداً صرف خرید کشتی خواهد شد.
با توجه به اینکه اکثریت صاحبان کشتیهای ثبت آزاد را اتباع کشورهای پیشرفته تشکیل می دهند، به وضوح قابل تصور است که توسعه ناوگانهای ثبت آزاد در واقع موجب هرچه بیشتر غنی شدن کشورهای پیشرفته خواهد شد و کشورهای جهان سوم هرچه بیشتر فقیر خواهند گردید.
کنترل و مالکیت ناوگان های ثبت آزاد:
از آنجایی که تقریباً تمام تناژ ثبت آزاد در مالکیت کشورهای پیشرفته و ثروتمند قرار دارد، از نقطه نظر کشورهای درحال توسعه نگهداری این نوع ثبت به صورت « سیاست دیگری از نقشه های کشورهای پیشرفته، جهت حفاظت از منافع خودشان و به زبان کشورهای جهان سوم، پنداشته می شود ».۱
مسئله بازتابهای اقتصادی پرچمهای مصلحتی در گزارش ۱۹۸۱ انکتاد آمده است که سودیران واقعی از این سیستم را در سال ۱۹۸۰ معرفی می نماید.
در این گزارش مدیریت واقعی و سود مالکیت ۳/۹۹ درصد تناژ خالص ثبت شده، تحت پرچمهای ثبت آزاد، مشخص شده است. همچنین ذکر شده که درصد بالایی از مالکیت و کنترل کشتی های ثبت آزاد در دست سه کشور ایالات متحده یونان، ژاپن و یک قلمرو یعنی هنگ کنگ که مستعمره انگلیس است، می باشد که صاحب ۲/۷۳ درصد از تناژ ناوگانهای ثبت آزاد بین المللی بوده و ۸/۶۳ درصد از این تناژ را خود اداره می نمایند همین سه کشور ۸۳ درصد کل ناوگانهای تانکر را تحت ثبت آزاد، در اختیار دارند.۱
جدول شماره -۷ سال ۱۹۸۴ گویای این مطلب بوده و مدیران و اداره کنندگان واقعی تناژهای ثبت آزاد را در کشورهای ارائه کننده پرچم مصلحتی به تفکیک نشان می دهد همانگونه که ملاحظه می شود آمریکا صاحب بالاترین تناژ ثبت آزاد بوده و در عین حال مدیریت و کنترل این تناژ نیز توسط اتباع این کشور انجام می گیرد و همچنین نشان می دهد که بیش از یک چهارم صاحبان منافع ثبت آزاد، آمریکایی و یک پنجم آنها انگلیسی ( شامل هنگ کنگ ) است.
در جدول شماره ۸ مالکیت تناژ ثبت آزاد و مدیریت آن توسط هریک از کشورهای نشان داده شده است. همانگونه که مشخص است مالکیت و مدیریت این تناژها عمدتاً در دست اتباع کشورهای پیشرفته قرار گرفته است.
به جمع جهات، دلایل اظهار شده کافی بود که کشورهای در حال توسعه را به تلاش جهت حذف ثبت آزاد وادارد. « اگر فرض شود که حذف ثبت آزاد احتمالاً منتج به انتقال یک سوم ناوگانهای کنونی ثبت آزاد به کشورهای درحال توسعه گردد این امر می تواند موجب افزایش تناژ ناوگانهای تجاری به میزان ۲۰ درصد سهمشان در ناوگان بین المللی شود ».۲ نتیجاً این کشورها این امر را به منزله مظهر استقلال ملی و حاکمیت نوین خود تلقی می نمودند. ضمن آنکه ایجاد ناوگانهای ملی به دلیل سبک. کردن موازنه پرداختها و ایجاد مشاغل برای اتباع این کشورها بسیار جاذبه داشت.
روش ثبت آزاد: عامل توسعه
از زمانی که مسئله حذف پرچمهای ثبت آزاد توسط کشورهای درحال توسعه در انکتاد مطرح شد دو گروه از کشورها شامل دولتهای پیشرفته دریایی و کشورهای ثبت آزاد به مخالفت با دیدگاه های کشورهای جهان سوم پرداختند.
بسیاری از صاحبنظران غربی مخالفت خود را با ایجاد موانع در مقابل ارائه تابعیت به صورت آزاد، برمبنای تزهای اقتصادی قرار می دادند که براساس آنها، بهترین بازدهی تولیدی در سطح بین المللی موقعی حاصل می گردد که حسابهای فی مابینی کار، سرمایه و مواد اولیه با آزادی کامل و بدون محدودیتهای ملی صورت پذیرد.
مجموعه حقوق بین المللی دریا شامل سیاستهای پایه ای و اصول حقوقی بوده و همواره برپایه این اصل پذیرفته شده تاریخی قرار داشته است که لازمه رسیدن به حداکثر بازدهی در تولید نعم مادی، بین المللی شدن هرچه بیشتر وسیع تر و آزادانه تر فعالیتهای اقتصادی است و تنها آن محدودیتهایی که برای حفاظت از تولید لازم هستند، مجاز بوده و محدودیتهای مربوط به منافع ملی خاص باید در حداقل ممکن باشند.
هرنوع دخالت بیجا در آزادی رقابت و تقدم کفایتها موجب کاهش تولید قابل تقسیم مابین تمامی طرفین در استفاده از اقیانوسها خواهد گردید. به جای اینکه قصد کشتن غاز تخم طلایی را داشته باشیم بهتر است دولتهایی که خود را در موقعیت رقابتی مشکلی می یابند، اصلاحات مناسب در سیاستهای مالیاتی و مالی خود را مدنظر قرار دهند.»۱ بدین ترتیب ثبت آزاد به عنوان روشی که طی آن سرمایه و تخصص و نیروی کار ارزان آزادانه و با هم تلفیق می گردند، مفید به حال مجموعه کشورهای دریایی و کل دنیا محسوب می گردد.
به علاوه از نظر این گروه از کشورها نیز برقراری رابطه میان حذف پرچمهای مصلحتی و توسعه ناوگان کشورهای در حال توسعه تخیلی بیش نبود. در واقع آنها اعتقاد داشتند که « ادعای کشورهای رو به رشد مبنی برحذف پرچم مصلحتی بیشتر بر پایه بحث هایی قرار داشت که قابل اثبات نبودند از جمله ثابت نشده بود که حذف این ناوگانها واقعاً منتج به انتقال کشتیهای تجاری به کشورهای در حال توسعه گردیده و یک افزایش اتوماتیک، در تناژ این کشورها را فراهم می آورد.»۱
در نهمین اجلاس کمیته کشتیرانی انکتاد در سپتامبر ۱۹۸۰ گروه کشورهای توسعه یافته و طرفدار ثبت آزاد، در حالیکه خواهان استحکام پیوند کشورهای ثبت آزاد و صاحبان کشتیها بودند، اعلام نمودند که « در صورت ا زبین رفتن پرچمهای مصلحتی، کشتیها به کشورهای در حال توسعه نخواهند پیوست و طبیعتاً انبوه تناژها به کشورهای مالکین آنها باز خواهند گشت ».۲
در گزارش سال ۱۹۸۰ انکتاد به حذف ناوگانهای ثبت آزاد به منظور اینکه کشورهای در حال توسعه موفق شوند مشارکتشان را در کشتیرانی بین المللی به صورت عادلانه تری افزایش بدهند اشاره شد. گروه کشورهای ( ب ) در مقابل این نظریه تردید خود را در مورد اینکه حذف ثبت آزاد، موجب توسعه یک تواختتر ناوگانهای جهانی شود، ابراز داشتند. همچنین لیبریا، پاناما و قبرس نیز عنوان نمودند که « مطالعات انجام شده، به هیچ وجه نشان نمی دهد که چگونه از بین رفتن ثبت آزاد می تواند منجر به توسعه مداوم ناوگانهای تجاری کشورهای درحال توسعه گردد. این نظریه به وسیله ناظر اطاق بازرگانی بین المللی مورد حمایت قرار گرفت. وی نیز این مورد را که ثبت آزاد با کارآیی کشتیرانی بین المللی تلاقی نموده، نفی کرد و بیان داشت که ثبت آزاد وسیله ای کارا بوده و خدماتی را با قیمت منطقی و ارزان عرضه می دارد.۱
کشورهای پیشرفته این ادعا را که ثبت آزاد مانع رشد و توسعه ناوگانهای کشورهای جهان سوم گردیده، بی اساس دانسته و عنوان می کردند که « این سیستم می تواند مشکلاتی را برای کشتیرانی بین المللی ایجاد نماید، ولی خیلی بعید است که این مشکل به توسعه اقتصادی جهان سوم مربوط گردد ».۲ اطلاعات ارائه شده به وسیله انکتاد نشان می دهد که بیش از ۷۰ درصد تناژ ثبت آزاد در تملک چهار کشور ایالات متحده، انگلیس ( هنگ کنگ ) یونان و ژاپن قرار دارد، درحالیکه، مابقی تناژ ثبت آزاد مابین تعداد زیادی از کشورها تقسیم شده است که هیچ کدام بیشتر از ۳ درصد تناژ را در تملک ندارند.۳ درصورتی که ثبت آزاد حذف شود، بدیهی است که این مالکین برای ثبت تحت پرچم کشورهای خود اقدام نموده و ندرتاً به سوی کشورهای در حال توسعه خواهند رفت، از دیدگاه این کشورها « مانع عمده بر سر راه ایجاد یک ناوگان ملی در کشورهای جهان سوم کمبود منابع مالی است ».۴ علاوه بر این فقدان کارشناس و متخصص، توأم با عدم وجود قوانین آزادتر دریایی از عواملی هستند که به عقیده بسیاری از صاحب نظران، از جمله دیگر موانع ثبت کشتیها تحت پرچم این کشورها بوده اند. کشورهای توسعه یافته در تأیید نظریه خود به موارد دیگه توسط کشورهای روبه رشد و انکتاد ذکر شده اشاره می نمایند. در خصوص سرمایه و کنترل راه های تبادلاتی و قوانین دریایی در سال ۱۹۶۰ کشورهای در حال توسعه با توجه به برنامه های رشد کشتیرانی، ضرورت ایجاد تغییراتی در قوانین مالی خود را به منظور توسعه ناوگانهایشان دریافتند ».۱ در سال ۱۹۷۵ دبیرخانه انکتاد نیز گزارشی در خصوص تأمین سرمایه گذاری منتشر کرد که کمابیش مطلب ذکر شده در فوق را بیان نمی نمود و در عین حال در گزارش ۱۹۸۲ این سازمان نیز ناکافی بودن قوانین دریایی و سرمایه به عنوان مهمترین سد واقعاً موجود در راه توسعه ناوگانهای کشورهای در حال توسعه۲ مورد توجه قرار گرفته بود.
هم چنین در دو گزارش انکتاد نیز این موضوع مورد شناسایی و توجه قرار گرفته بود در یکی از گزارشها بر ایجاد « یک قانون دریایی مناسب و مطلوب برای ایجاد کشتیرانی و توسعه آن برای کشورهای جهان سوم، تأکید شده است.۳ و در گزارش دیگر چنین آمده که « یکی از اولویتهای اصلی که در مقابل کشورهای درحال توسعه در کوششان برای ایجاد ناوگانهای تجاری و دستیابی به سهم بیشتری در تجارت دریایی بین المللی قرار دارد، ایجاد یک قانـون دریایی مبسوط و مدرن و همچنین توجه به اعتبارات مالی دریایـی می باشد. »۴ که این کشورها بایستی پروژه های دریایی خود را بر مبنای این قوانین قرار دهند.
کشورهای پیشرفته معتقدند که کشورهای جهان سوم کمبود سرمایه دارند. آنها خودشان بارها در دسترس نبودن سرمایه را به عنوان تنها دلیل مهم جهت عدم توسعه ناوگانهایشان ذکر کرده اند. از جمله آنکه « سخنگوی گروه کشورهای ۷۷ در هشتمین اجلاس کمیته کشتیرانی در اواخر سال ۱۹۷۷ در اشاره به تداوم شرایط نامساعد برای ایجاد و توسعه ناوگانهای تجاری کشورهایشان به مسئله کمبود سرمایه به عنوان مهمترین فاکتور اشاره نموده بود.۱
کشورهای توسعه یافته در مورد اثرات ناشی از حذف ثبت آزاد چنین نتیجه می گرفتند که بازگشت انبوه تناژها به کشورهای پیشرفته صنعتی الزاماً تغییراتی را در نرخ کرایه حمل به دلیل هزینه های نازل کشتیهای پرچم مصلحتی ارزان بود، به وجود می آورد و « این به ویژه در مورد حمل و نقل کالاها به صورت انبوه غالباً توسط کشتیهای ثبت آزاد انجام می گرفت، مصداق پیدا می کرد ».۲ بنابراین حذف ثبت آزاد، منجر به افزایش نرخ حمل و نقل بین المللی شده که قهراً اثرات منفی بر اقتصاد مجموعه کشورهایی که از امتیازات ناشی از روش ثبت آزاد برخوردار شده بودند و به ویـژه، برروی کشـورهای در حال توسعـه برجای می گذاشت. کشورهای گروه ( ب ) نگرانی خود را در رابطه با ضربه ای که حذف ثبت آزاد ممکن است برروی قیمتهای دریانوردی بین المللی داشته باشد در انکتادبیان داشتند: « این سیستم ( ثبت آزاد ) موجب کنترل نرخ حمل و نقل دریایی شده و هراندازه قوانین مقررات تدوین شده حرکت کشتیرانی را تحت انقیاد درآورد. در مقابل نرخ حمل و نقل دریایی در اثر از بین رفتن رقابت، بالاخواهد رفت »۳ و نهایتاً نتیجه حذف پرچمهای ثبت آزاد، فقط به نفع ناوگانهای تجاری کشورهای دارای اقتصاد متمرکز ( گروه د ) منتهی خواهد شد و این کشورها را قادر خواهد نمود تا ناوگانهای خود را در شرایط مناسبتری به کار گرفته و توسعه بخشند این امر به عقیده گروه ( ب ) عامل اصلی مخالفت کشورهای بلوک شرق با پدیده ثبت آزاد می باشد.
دیدگاه کشورهای ثبت آزاد در حمایت از این سیستم نیز در خور توجه است به زعم آنها برخی از کشورهای در حال توسعه، عملاً از ثبت آزاد نفع می برند به دلیل اینکه این نوع ثبت موقعیت شغلی برای ملاحای که از اتباع این کشورها هستند، ایجاد می نمایند و علاوه برآن برای دولتهای آنها مقابل توجهی از منافع غیر مستقیم از طریق حاصل کارملاحان و همینطور تعمیرات کشتیها به وجود می آورد.۱ حذف این سیتم موجب بیکاری نیروی کار کشورهای درحال توسعه خواهد گردید. در مورد شرایط کارگران آنها ذکر می نمایند که هر کوششی برای ایجاد یک استاندارد بین المللی متضاد با منطق اقتصاد خواهد بود. معمولاً گفته می شود که کشورهای درحال توسعه یک برتری رقابتی از حیث پائین بودن مخارج کارگری دارند. کوشش برای افزایش دستمزدها موجب از بین رفتن این برتری می گردد. اگر یک کشور در حال توسعه سرمایه لازم جهت ایجاد امکانات و به کارگیری تمام نیروی کار خود را ندارد، کدام بهتر خواهد بود، گرسنگی، یا مهاجرت و کار بر روی کشتیهای خارجی؟ در سال ۱۹۷۸ فیلیپین معادل ۱۲۰ میلیون دلار به ارزهای خارجی از طریق کار دریانوردانش برروی کشتیهای ثبت شده خارجی کسب نمود در حالیکه در همان سال هندوستان باناوگان بزرگش ۳۰ میلیون دلار به همین طریق توانست به دست بیاورد.۲
در خصوص امنیت ناوبری و اظهار این بحث که سوانح دریایی در صورتی که کشتیها تحت ثبت آزاد نباشند کم خواهد شد کشورهای پیشرفته معتقدند که پس از حذف این سیستم تا وقتی که مشخص نشود کشتیها به کجا خواهند رفت و کیفیت واقعی سرویسهای بازرسی در آن کشورها چه خواهد بود، پیش بینی در مورد آمار تصادفات یا سوانح دریایی بعد از تغییر ثبت واقعی نخواهد بود.۳ به این معنا که در صورت حذف پرچمهای مصلحتی اگر کشتیها به کشورهای در حال توسعه بروند ممکن است از نظر سیستم بازرسی با کشورهای ثبت آزاد واقعاً فرقی نکنند و در واقع نرخ سوانح به اندازه ثبت آزاد باقی بماند. در هرصورت حذف ثبت آزاد، اگر موجب انتقال تناژ به کشورهای پیشرفته صاحب کشتی گردد، می تواند موجب کاهش هزینه ناشی از سوانح دریایی شود، اما کمکی به رشد ناوگانهای کشورهای در حال توسعه نخواهد نمود.۱
اختلاف نظر در خصوص حذف و یا تداوم ثبت آزاد مدتها مذاکرات کمیته کشتیرانی را با این بست مواجه نمود تا اینکه آخرالامر، کشورهای درحال توسعه متقاعد گردیدند که حذف اینگونه پرچمها نهایتاً موجب شکوفایی و توسعه اقتصادی آنها نخواهد شد، بر همین اساس، این کشورها اندیشه حذف را جهت نظام تقسیم مبادلات رها نمودند بالنتیجه در سال ۱۹۸۱ مذاکرات از حالت انسداد خارج شد و از آن زمان به بعد انکتاد اساس کار خود را برمحور پژوهش در مورد منابع مالی و مکانیسمهای اساسی که کشورهای درحال توسعه قادر باشند از آنها بهره جسته و مشارکت خود را در حمل و نقل دریایی بین المللی گسترش دهند، استوار نمود.۲ بدین ترتیب مسئله حذف پرچمهای مصلحتی جای خود را به کنترل این نوع پرچمها داد.
درپایان این مبحث شاید این جمع بندی لازم باشد که با وجود صحیح به نظر رسیدن و در اثر این امر مسلماً نرخ کرایه حمل بالا خواهد رفت اما در عین حال، برای کشورهای در حال توسعه که دارای نیروی کار ارزانتری هستند، فعالیت کشتیرانی ملی شان مقرون به صرفه شده و از موقعیت رقابتی مطلوبی در مقابل ناوگانهای کشورهای پیشرفته برخوردار خواند گردید. تنها در این حالت است که تامین منابع مالی برای سرمایه گذاریهای بیشتر می تواند مفید واقع گردد و شاید این کشورها نیز شانس این را بیابند تا با « اصلاحاتی در قوانین ثبت دریایی خود » حداقل بخشی از ناوگانهای جابه جا شده را به خود جذب نموده و این بار موفق شوند تا سهم بیشتری از سودآوری ناشی از کار مردم خود را به صورت اخذ مالیات و غیره طلب نمایند.
فصل دوم : حصول اطمینان از اجرای قطعی مقررات و اعمال کنترل دولت صاحب پرچم
پس از اینکه تلاش کشورهای جهان سوم مبنی بر حذف سیستم ثبت آزاد به جایی نرسید و نتیجتاً رهاشد، موضوع کشورهای جهان سوم به بلوک کشورهای پیشرفته نزدیکتر گردید. در این مقطع ضرورتاً جامعه بین المللی خود را ملزم به تدوین قوانین و مقرراتی که در بردارنده منافع استفاده کنندگان از دریا باشد،می دید، در این راستا بود که موضوع مسئولیت دولت پرچم و وظایف آن مطرح گردید و تأکید شد که دولت پرچم بایتسی بر کشتیهای تحت پرچم خود جهت رعایت قوانین و مقررات بین المللی، اعمال کنترل نماید بدین ترتیب کوششهایی جهت استفاده مناسبتر از دریای آزاد از طرف جامعه بین المللی آغاز شد.
در زمینه تعهدات دولت پرچم ماده ۵ کنوانسیون ژنو مربوط به دریای آزاد ذکر می کند که دولت صاحب پرچم بایستی قوانین و کنترل مؤثر خود را بر امور اداری، تکنیکی و اجتماعی بر روی کشتیهایی که پرچمش را به اهتراز درآورده اند اعمال نماید.۱ ماده ۱۰ از کنوانسیون بیان می نماید که دولتها تدابیری را به منظور ایمنی در دریا و در مواردیکه به کارکنان مربوط می شود و همینطور رعایت استانداردهای بین المللی اتخاذ نمایند. در این کنوانسیون مواردی را که هر دولت ثبت کننده، بایستی در قبال کشتیهای تحت پرچمش مورد توجه قرار دهد، به طرز خیلی محدودی تعیین موده که موارد ذکر شده بهیچ وجه، پاسخگوی نیازهای کشتیرانی بین المللی نبوده است. مهمترین ضعف کنوانسیون ۱۹۵۸در این خصوص، عدم توجه به راه های اعمال فشار جهت ملزم نمودن دول مسئول به انجام وظایفشان بود.۱
بعدها در زمینه الزامات دولت صاحب پرچم اقداماتی توسط سازمان دریایی بین المللی صورت گرفت. در نوامبر ۱۹۷۹ مجمع این سازمان قطعنامه شماره ( XI ) 441A در مورد کنترل دولت صاحب پرچم برروی صاحبان و اداره کنندگان» کشتی به تصویب رساند که برطبق آن مسئولیتی در خصوص تهیه اطلاعات لازم جهت شناسایی اداره کنندگان و مسئولین کشتی، به عهده دولت پرچم گذاشته شده بود.۲
در پی آن تمایل برای استفاده از مقررات بین المللی به عنوان ابزاری جهت حفظ منافع همه دول د رکنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها تبلور یافت. در این کنواسیون برروی تقاضایی که از طرف دولتهای عضو جامعه اقتصادی اروپا (EEC )3که بیشترین اهمیت را به وجود ارتباط واقعی بین دولت ثبت و کشتی می دادند، وظایف و مسئولیت دولت پرچم به نحو مشروح تری نسبت به کنوانسیون ۱۹۵۸ بیان شد. در این کنوانسیون تعهدات دولت پرچم در یک لیست مبسوطی در ماده ۹۴ تنظیم شده که مهمترین تعهدات را در مورد اعمال مؤثر قوانین و کنترل در مسائل اداری، تکنیکی و اجتماعی شامل می شود. ماده ۹۴ به تمام دولتها حق بازرسی داده و تصریح می نماید که چنانچه یک دولتی مواردی را در رابطه با عدم رعایت قوانین توسط یک کشتی مشاهده نمود، می تواند حقایق را به دولت صاحب پرچم گزارش نماید. براساس دریافت این گزارش دولت صاحب پرچم باید موضوع را مورد رسیدگی قرار دهد و در صورت صحت، اقدام لازم برای حل مشکل را به انجام رساند.۱
بروز حوادث گوناگون دریایی و عدم موفقیت در کنترل آنها به وضوح روشن ساخت که مسئولیتها و وظایف محوله به دولت صاحب پرچم جهت الزام صاحبان کشتی به رعایت مقررات بین المللی کفایت نمی کند. بی ثمر بودن روش کنترل توسط دولت پرچم و از طرف دیگر نگرانی در مورد عدم امنیت ناوبری که از سال ۱۹۵۰ کراراً در چهارچوب سازمانهای بین المللی مطرح شده بود و همچنین نشت نفت از تانکرها و به خطر انداختن محیط زیست دریایی که توسط جنبش طرفداران محیط زیست عنوان می شد و خساراتی که در این رابطه به کشورهای پیشرفته وارد شده بود آنها را متقاعد ساخت که مجموعه قوانین و مقررات تدوین شده و اجرای آنها توسط دولت صاحب پرچم برای ایجاد کنترل و نظم در کشتیرانی کافی نیست دلایل مذکور موجب شد که این کشورها روش اعمال کنترل توسط دولتهای صاحب بندر را مطرح نموده آن را به عنوان مکانیزمی در سیاست گذاری استفاده از دریای آزاد به کار گیرند.
الف- انعطاف یا سستی کشورهای ثبت آزاد
همانگونه که در فصل پیش گفته شد، عملاً اثبات شده که کشورهای پیروثبت آزاد در زمینه رعایت قوانین و دیگر الزامات بین المللی انعطاف و سستی بیشتری نسبت به سایر کشورهایی که الزامات بین المللی را محترم می شمرده اند از خود نشان می دادند برای رفع این مشکل، تلاشهایی در سطح بین المللی صورت گرفت که در برخی از موارد، دولت صاحب پرچم و یا دولت صاحب بندر در اجرای مقررات و اعمال کنترل برروی کشتیها، خود راساً اقدام نمایند که البته این تلاشها عمدتاً بدون نتیجه بوده و اثرات مثبتی در بر نداشت. ضعف کشورهای پیرو ثبت آزاد در دوزمینه تدوین مقررات و اجرای آن به نحو بارزی مشخص و آشکار می باشد.
مقررات ابتدایی
به طور کلی می توان گفت که انگیزه دستیابی به درآمد ناشی از ثبت موجب شده که سرویسهای دریایی کشورهای ثبت آزاد، اغلب کشتیهایی را هم که از شرایط نامطلوبی برخوردار هستند، به کار گیرند. واقعیت این است که در این سیستم به دلیل عدم اعمال قوانین توسط دولت صاحب پرچم از سوی دیگر انگیزه کسب حداکثر سود برای مالکین، از کشتیهای کهنه و دست دوم که در خیلی از موارد احتمالاً زیر استاندارد هم هستند بخصوص در مواقعی که کشتیرانی در رونق است، استفاده می شود.
بدون شک مهمترین انتقادی که در مورد کشتیهای پرچم مصلحتی وجود دارد از سابقه سوانح بالای آنها ناشی می شود. اگر چه با رشد اثر بخشی کنوانسیونهای بین المللی و مدرن شد ناوگان این کشورها « کشتیهای تحت ثبت آزاد به ایمنی و اطمینان نزدیک می شوند۱ معهذا، بایستی گفت که این کشورها عمدتاً از پیوستن به کنوانسیونهای بین المللی مربوطه امتناع نموده و بدون تردید ترجیح می دهند که میزان تعهدات بین المللی خود را به حداقل تقلیل دهند. چرا که در غیر اینصورت ایجاد هرگونه مقرراتی که اعمال شرایط سختتری را به دنبال داشته باشد، موجب خواهد شد که پرچم این کشورها جاذبه خود را از دست بدهد.
جدول شماره ۹ بیانگر آماری از سوانح کشتیها بین سالهای ۱۹۸۰ تا ۱۹۸۲ است. مشخصاً کشورهای یونان، پاناما، قبرس و لیبریا به ترتیب بالاترین سوانح را درطی این سالها داشتهاند که همگی از کشورهای ثبت آزاد میباشند. آمار مذکور بیانگر این واقعیت است که کشورهای ثبت آزاد یک سوء سابقه طولانی در رابطه با بازرسیهای ضعیف، استانداردهای پایین، کشتیهای کهنهتر و همینطور کارکنان با آموزش غیرکافی به دست آوردهاند.۱
درگزارش انکتاد دراین خصوص بیان شده که درکشورهای ثبت آزاد ماشینی که برای اعمال استانداردها و کنترل کشتیهای تجاری وجود دارد درمقایسه با کشورهای دیگر ضعیف و سست میباشد. ۲
اعمال کنترل بر فعالیتهای حمل ونقل دریایی کشتیهای ثبت آزاد به دلایلی چند، غالباً به صورت موثرنمی تواند صورت بگیرد، عمدهترین مشکلی که فراروی کشورهای ثبت آزاد جهت کنترل کشتی هایشان وجود دارد، ناشی از فقدان یک پیوند اقتصادی یا علقه ملی میان کشتی و دولت ثبت است. ۳ آمار بالای تصادفات و مشکل آلودگی نفتی ناشی از تانکرهای لیبریایی درطی ۲۰ سال گذشته ۴ مبین این واقعیت است که رعایت ایمنی و استاندارد در کشتیهای پرچم مصلحتی، زیاد جدی تلقی نمیگردد و یک نوع روش جهت الزام این کشورها و یا یادآوری وظایف آنها برای کنترل کشتیهایشان به منظورامنیت ناوبری ضروری به نظر میرسد. پرسش این است که چگونه کشورهای پرچم مصلحتی قادرخواهند بود که به صورت موثر قوانین ایمنی خود را برروی کشتیهای تحت ثبت خود اعمال نمایند درحالیکه آنها بندرت وارد بنـادر این کشورهـا شده و یا حتـی ممکن است که برای ثبت هم به آنجــا نرفـته باشند.۵ وحال آنکه بنادرکشورثبت مکانهای مناسبی جهت کنترل کشتیها میباشند. البته برخی از کشورهای ثبت آزاد تلاشهایی درمورد حل این مشکل از طریق گماردن بازرسانی دربنادر خارجی که بیشترین رفت وآمد کشتیها درآنجا صورت میگیرد، نمودهاند ولی درعمل، این کار بیهوده بوده است و به دلیل فقدان کارشناس و افراد خبره و با صلاحیت، اینگونه کنترلها فقط به صورت محدود صورت گرفته است. درخصوص مؤثربودن روندهای بازرسی نیز رؤسای اتحادیههای کارگری به وسایل ایمنی کرایه شده اشاره مینمایند ومنظورشان این است که عمل بازرسی در کشتیهای ثبت آزاد خیلی موثر نیست چون که غالباً صاحبان کشتی وسایل ایمنی را کرایه کرده و درموقع بازرسی در داخل آن میگذارند دراین مورد ازسیستم بازرسی که به وسیله کشور لیبریا به وجود آمده انتقاد شده به این دلیل که درحقیقت حکومت این کشور آن را به وجود نیاورده بلکه سیستم بازرسی به وسیله «صاحبان کشتی و به منظور بهترکردن چهره خودشان به وجود آمده است» ۱
ازعوامل دیگری که مانع کنترل مؤثر توسط دولت پرچم برروی کشتیهای پرچم مصلحتی میشود، مشخص نبودن مسئولیت صاحبان و بهره برداران کشتی است که در این رابطه دو مشکل اساسی وجود دارد. اولی مشکل احراز هویت مالکین کشتیهاست و مشکل دوم ناشی از این است که مالکین و مدیران و پرسنل ارشد کشتی خارج از قلمرو حاکمیت دولت پرچم قرار دارند. آنها هیچگونه درآمد وعایدی از دولت پرچم نداشته و هیچ دلیلی برای روبروشدن با این دولت را نمیبیند و بنابراین قادر هستند که از هرگونه الزامات حقوقی اجتناب نمایند.۲ این مسئله درهنگام وقوع حوادث و سوانح بیشتر محسوس است. زیرا که مالکین این کشتیها خارج از محدوده قضایی دولت پرچم بوده و این امر اعمال پیگردهای قضایی علیه خاطیان و حضورآنها درجلسات دادگاه را در صورت ضرورت، دشوار میسازد برای مثال صاحبان کشتی لیبریایی آموکوکادیز از شهادت دادن دربازجوییهای رسمی که به وسیله اداره دریایی لیبریا درمورد چگونگی بروزسانحه آن کشتی تشکیل شده بود، خودداری نمودند. ۱ واضح است هنگامی که صاحب کشتی میتواند ازهرگونه فشارتحقیق و بازجویی مصون باشد، طبیعتاً آن گروه از مسئولین کشتیها که کمتر پای بند اصول هستند وبیش ازهرچیز به کاهش هزینه کشتی و حداکثر نمودن سود خود میاندیشند، ممکن است درمورد تامین شرایط ایمنی درداخل کشتیها، اهمال نمایند و مطمئناً این قصور با بالابودن نرخ ضایعات وارده بر کشتیهایی که تحت پرچم کشورهای ثبت آزاد به کشتیرانی مشغولند، بدون ارتباط نیست. درزمینه شناسایی مالکین و بهره برداران کشتی، فقدان پیوند مالی بین منافع کشتی و دولت ثبت آزاد موجب شده که درآمد یا هزینه های این کشتیها درتراز حسابهای مالی کشور منعکس نشود وچون مسئله اخذ مالیات نیز وجود ندارد، لذا هیچ انگیزهای برای تحقیق و احراز هویت واقعی صاحبان کشتی توسط دولت ثبت وجود نخواهد داشت. ضمن آنکه یکی از جاذبههای ثبت آزاد و استفاده ازآن مخفی بودن هویت مالکین است. ازاین روی اقدام جهت شناسایی مالکین توسط دولت ثبت میتواند صاحبان کشتیها را تشویق نماید که به ثبت دیگری روی بیاورند بدین جهت اگر اداره دریایی ملی یک کشور ثبت آزاد از هویت حقیقی مالک یک کشتی مطلع باشد منافع او از درآمد ناشی از ثبت کشتیها ایجاب مینماید که در مواقع ضروری از برملا ساختن هویت این مالکین خودداری نماید. ۲
ب- کنترل توسط دول صاحب بندر: یک چاره موقت
با توجه به جمیع جهات آخرالامر جامعه جهانی به منظور حصول اطمینان از اجرای قطعی مقررات و اعمال کنترل بر کشتیهای بازرگانی درموقعیتی قرارگرفت که ناگزیر به تدوین مجموعهای ازمقررات گشت که به وسیله آن دولت صاحب بندر درقبال کشتیهایی که قوانین و استانداردهای پذیرفته شده بین المللی را محترم نمیشمارند، از یک قدرت حقیقی برخوردارشود. به این مورد کشورهای غربی بیشتر توجه داشتند و به نوبه خود درتلاش بودند تا قدرت تاثیر سیستم کنترلی را افزایش دهند از آنجایی که واقعه «آموکوکادیز» دراقیانوس اطلس درسواحل بین انگلیس وفرانسه درمارس ۱۹۷۸ و قبل ازآن «تری کانیون» به سال ۱۹۶۷ بیشترین ارتباط را با کشورهای جامعه اقتصادی اروپا داشته و بیشترین خسارات ناشی از این وقایع متوجه آنها شده بود این کشورها به ضرورت ایمنی کشتیها و کاهش آلودگی دریا توجه نموده و دراین زمینه کنترل توسط دولت صاحب بندر را درمحل لنگر کشتیها پیشنهاد نمودند.
۱- مکانیسم های قراردادی کنترل در بنادر
اقدامات سازمان دریایی بین المللی:
سازمان دریایی بین المللی درمورد مسئله ایمنی ناوبری مقررات گوناگونی را به وجود آورده است. درسال ۱۹۶۰ یک کنفرانس بین المللی تحت هدایت این سازمان برگزار شد و کنوانسیونی را به تصویب رساند که دربردارنده قواعدی جهت حفظ جان انسانها دردریا بود که ضمناً درآن به مقررات و ساختمان کشتیها و نکات ایمنی که باید رعایت شود، اشاره شده بود. ۱ این کنوانسیون درخصوص کنترل کشتیها حاوی دو نکته مهم بود: یکی اینکه به دولتهای صاحب پرچم این مسئولیت را میداد که به بازرسی درمورد کشتیهایی که وضعیت ظاهری آنها مطابق گواهی نامههای ایمنی ارائه شده نیست بپردازند و دوم اینکه برای اولین بار و بطورمحدود به دولتهای صاحب بندر این اجازه را میدهد که درمورد کشتیهای خارجی که میخواهند بنادر آنها را ترک کنند بازرسی بعمل آورده تا اطمینان حاصل نمایند که دارای استانداردهای مطابق با کنوانسیون هستند و ازحرکت کشتیهایی که مطابق با استانداردها نیستند، جلوگیری بعمل آورند.
درسال ۱۹۶۶ کنفرانس دیگری درچهارچوب سازمان مذکور برگزارگردید که کنوانسیون «ایمنی خطوط باربری» را به تصویب رساند که دربر دارنده مقررات یکنواختی برروی خطوط کشتیرانی و باربری بود. دراین کنوانسیون مواردی مثل میزان بار کشتیها دردریای آزاد، با دید ایمن نمودن زندگی انسانها دراقیانوسها پیش بینی شده بود». ۱
کنوانسیون مذکور جهت حصول اطمینان ازرعایت استانداردها به دولتهایی که آن را امضا کرده بودند این قدرت را میداد که کنترل خود را بر روی کشتیهای ثبت شده خارجی که به بنادر آنها وارد میشدند، اعمال نمایند و همچنین دولتهای صاحب بندر اجازه داشتند درصورت وقوع هرسانحه دریایی کشتیها را مورد بازرسی قرارداده وکشتیهای فاقد مدارک لازم و معتبر را متوقف نمایند. یکی دیگر از کنوانسیونهای سازمان دریایی بین المللی بنام کنوانسیون بین المللی «ایمنی حیات در دریا» در تاریخ ۱۹۷۴ معروف به کنوانسیون (سولاس) است. این کنوانسیون شامل مقررات پیچیدهای درمورد استاندارد ساختمان کشتی و مسائل مربوط به ایمنی کشتی میباشد که استاندارها بایستی توسط دولت صاحب پرچم اعمال گردد. ضمناً دولت صاحب بندر دارای اختیاراتی درزمینه اخذ مدارک ازکشیتهای دول عضو مبنی برداشتن شرایط مندرج درکنوانسیون میباشد واگر یک کشتی دارای چنین شرایط و خصوصیاتی نباشد، مقامات صاحب بندر میتوانند اقداماتی بعمل آورند.۱
اشکال مهم کنوانسیونهای سازمان دریایی بین المللی دراین است که عمدتاً کنترل و اعمال مقررات آنها به عهده دول صاحب پرچم است. بنابراین درصورتی که دولت صاحب پرچم نتواند و یا تمایلی به اعمال مقررات و استانداردها نداشته باشد که احتمالاً این حالت درمورد دولتهای پرچم مصلحتی صادق است، عملاً مفاد کنوانسیون برای جامعه عمل پوشاندن به اهدافی که مدنظرکنوانسیون بوده است، موثر نخواهد بود البته این مشکل تا حدودی با دادن اختیارات محدود به دول صاحب بندر حل شده است ولی کافی به نظر نمیرسد.
اقدامات سازمان بین المللی کار
سازمان بین المللی کار اززمان به وجود آمدنش درمورد کشتیهای تجاری با پرچم مصلحتی به بحث و بررسی پرداخته است. در سال ۱۹۳۳ به هنگام نشست دهم این سازمان اتحادیه دریانوردان شکایتی را مطرح نمود مبنی براینکه «کشتیهایی که متعلق به صاحبان ناوگانها درکشورهای مهم دریایی و با استانداردهای نسبتاً بالای کاری هستند، درحال انتقال تحت پرچم برخی ازکشورهای کوچک دیگرهستند که دارای هیچ گونه استانداردی نبوده ویا از استانداردهای پائینی برخوردارند».۲ آنها از سازمان مذکور خواستند که یک بررسی راجع به تاثیر انتقال کشتیها از یک پرچم به پرچم دیگردرمورد شرایط کار به انجام برساند که این بررسی به دلیل مخالفت گروه صاحبان کشتی صورت نگرفت و عملاً سازمان بین المللی کارقبل از جنگ جهانی دوم کارمهمی صورت نداد. بعد ازجنگ درنتیجه تقاضای نمایندگان اتحادیه دریانوردان مبنی بر به وجودآوردن یک ابزارقانونی محدودکننده جهت کنترل عمل تعویض پرچم کشتیها، مجدداً مسئله تغییر پرچم و شرایط کار درعرشه کشتیها دردستورکار سازمان مذکور قرارگرفت ونهایتاً درشصت و دومین نشست دریایی این سازمان در اول اکتبر ۱۹۷۶ کنوانسیون شماره ۱۴۷ درمورد «حداقل اصولی که باید توسط کشتیهای تجاری رعایت شود» و یک توصیه نامه درمورد بهبود استانداردها درکشتیها به تصویب رسید. ۱برطبق این کنوانسیون دولت صاحب بندر ازیک قدرت حقیقی بازدارنده برخوردار شد. به موجب ماده ۱۴ این کنوانسیون، هرگاه دولتی شکایت یا دلیلی مبنی بر نادیده گرفتن مقررات امنیتی توسط یک کشتی که دربندر وی میباشد، دریافت دارد میتواند به اتخاذ «موارد ضروری برای مواخذه درمورد هرگونه شرایطی که به طرزی آشکار، مبتنی بروجود خطر برای امنیت یا سلامت کشتیها باشد، اقدام نماید.۲ بدین ترتیب این کنوانسیون قدرت فوق العادهای را دررویارویی با تمامی کشتیها و ازجمله کشتیهایی که دولت صاحب پرچم آنها کنوانسیون یاد شده را امضا نکرده باشند، به دولت صاحب بندر می دهد. لذا مفاد ماده ۴ این کنوانسیون میتواند هم به عنوان یک نوع تثبیت وهم یک توصیه تداوم دار دررابطه با اعمال قوانین کشورهای صاحب بندر برکشتیهای ثبت شده خارجی دربنادر آنها تلقی گردد.۳
اقدامات کشورهای اروپایی