۱۳۵۱-۱۳۵۶ شمسی
برنامهی پنجم عمرانی کشور
-
برنامهی ششم عمرانی کشور
فصل سوم
استانی شدن بودجه و آثار آن بر فرایند تهیه و تصویب بودجه
مبحث اوّل: نظام درآمد- هزینه استان، ارکان و آثار آن
گفتار اوّل: نظام درآمد- هزینه استان و ارکان آن
۱- نظام درآمد- هزینه استان
نخستین و مهم‌ترین بعد نهادینه کردن هر فعالیتی، بر قراری یک ساختار قانونی و نهادی است که به دور از سلیقه‌های فردی و مقتضیات روزمره، برای یک مدت زمان معقول، بستر انجام درست فعالیت را فراهم کند. بر این اساس توسعه‌ی غیرمتمرکز استان در قالب نظام درآمد- هزینه‌ی استان در برنامهی سوم توسعه نهادینه شده است(احسن،۱۳۸۱: ۵۳). قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دولت و مجلس را مکلّف ساخته است که برای واگذاری امور به مردم و جلب مشارکت‌های مردمی در ارائه خدمات عمومی، زمینه‌ی برگزاری انتخابات شوراهای اسلامی شهر و شهرستان، بخش و روستا را فراهم نمایند(فصل هفتم قانون اساسی). قانون اساسی همچنین به موضوع چگونگی تشکیل و وظایف شوراها پرداخته است و برای شوراها بیشتر نقش نظارتی و تابعیت از حکومت مرکزی قائل شده است. به نظر می رسد نقش شوراها در تصمیمات مالی وایجاد درآمد و عدم تمرکز بودجه‌ای و مالی به سایر قوانین موجود محوّل شده است( موادّ یکصدم تا یکصد و ششم).
بر این اساس و به منظور تحقّق تمرکززدائی و اصلاح ساختار دولت در محدوده‌ی استانی، نظام درآمد – هزینه‌ی استان حاوی ۱۳ ماده قانون در فصل هشتم قانون برنامهی سوّم فراهم که زمینه‌ساز شکل‌گیری یک شیوه‌ی برنامه‌ریزی غیرمتمرکز شد. نظام درآمد- هزینه‌ی استان در ماهیت خود، از این منطق ساده مایه گرفته که منابع مالی که در استان کسب می‌شوند (درآمدهای استانی)، با نظر و تصمیم یک نهاد قانونی استانی صرف آن دسته از اقدامات توسعهای شود که حوزه‌ی کارکرد آن، محدوده‌ی استان است (وظایف استانی) تا در آن تعادل و توازن بین مناطق(استان‌های) مختلف کشور را برقرار سازد(احسن،کرمپور،۱۳۸۱:.۱۲۷).
در مرحله‌ی اوّل شکل‌گیری این نظام، از رهنمودهای کلّی ۴۷ و ۴۸ ناظر بر تهیه و تنظیم برنامهی سوّم توسعه وماده‌ی ۲ قانون برنامهی سوّم توسعه استفاده شده است[۱].
در قانون برنامهی سوّم آمده است که به منظور کاهش تصدی‌ها و تقویّت اعمال حاکمیّت و نظارت دولت و فراهم نمودن زمینه‌ی مشارکت مؤثّر مردم، بخش خصوصی و بخش تعاونی در اداره‌ی امور، تبیین دقیق وظایف واحدهای ملّی و استانی در برنامه‌ریزی و اجرا و فراهم نمودن زمینه‌ی تحقّق مطلوب اهداف برنامهی سوّم، دولت موظّف است در طول سال اوّل برنامهی اصلاحات ساختاری لازم را با رعایت اصل عدم تمرکز در توزیع وظایف ملّی و استانی و محدود نمودن وظایف و مأموریت‌های واحدهای ملّی و ستادی به جنبه‌های اعمال حاکمیّت، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی کلان و هدایت و نظارت و واگذاری امور اجرایی به واحدهای استانی اقدام نماید (ماده‌ی ۲ قانون برنامهی سوم توسعه ).
۲- ارکان نظام درآمد-هزینه استان
نظام درآمد-هزینه استان بر اساس دو رهنمود فوق و ماده‌ی ۲ قانون برنامهی سوّم شکل گرفت و طبق موادّ ۷۰-۸۲ قانون برنامهی سوّم دارای ارکان، اجزاء و کارکرد ذیل است :
الف : نهاد تصمیم‌گیری (شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان) که پیشنهادهای مربوط به برنامه‌های استان را بررسی، تأیید و تصویب می‌کند. شورای برنامه‌ریزی و توسعه نقش کلیدی را در هدایت فرایند توسعه، اصلاح ساختار مدیریتی و اداری استان ایفا می‌کند.
ب : نهاد مشاوره‌ای تصمیم‌ساز (کمیته‌های تخصّصی ذیل شورا) که با بررسی‌های کارشناسی و مطالعات و تحقیقات استانی پیشنهادهای مربوط به برنامه‌های میان مدّت و کوتاه مدّت توسعه‌ی استان را تهیه و تدوین می‌کند.
پ : منابع مالی استان (خزانه‌ی معین استان) که تمام درآمدهای استان را در بر می گیرد. اختیار استفاده از خزانه‌ی معین استان در چارچوب قانون، با مدیریت استان است و هرگونه پرداختی برای اجرای برنامهی استان از سطح ملّی به صورت کامل به خزانه‌ی معین استان واریز می‌شود.
د : نهاد نظارتی که اجرای برنامهی استان را در چارچوب ضوابط و معیارهای ملّی، کلان و استانی تضمین می‌کند. مجموعه‌ی ارکان فوق، نظام درآمد – هزینه‌ی استان را که برگردان قانونی آن در فصل هشتم قانون برنام‌ی سوّم درج شده، نشان می دهد که برای اوّلین بار توسعه‌ی استان از طریق احراز جایگاه قانون و سند ملّی توسعه‌ی کشور نهادینه شده است(صارمی،۱۳۸۵: ۳۳).
ت : عناوین درآمدهای استانی بعنوان منابع مالی استانی و حوزه‌ی وظایف عمرانی استانی مشخّص شده‌اند و زمینه‌ی گسترش این عناوین و وظایف استانی برای سال‌های بعد فراهم شده است.
ث : ضرایب برداشت از درآمدهای استانی که براساس میزان توسعه‌یافتگی و عدم توسعه‌یافتگی استان‌ها شکل گرفته، در پیوست آیین نامه‌ی ماده‌ی ۷۶ به تصویب هیأت وزیران رسیده است.
نظام درآمد- هزینه‌ی استان و تعیین کننده‌ی سقف اعتبارات تملّک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی است(ماده‌ی ۷۶ قانون برنامهی سوّم توسعه) .به‌طور صریح این ماده مقرر می‌کند که درصد معیّنی از درآمدهای واریزی به خزانه‌ی هر استان در قالب بودجه‌ی سنواتی به تأمین اعتبارات عمرانی همان استان اختصاص یابد و به تناسب درآمد و هزینه‌ی هر استان، نسبتهای مذکور به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و تصویب هیأت وزیران تعیین می‌شود.
در واقع سرنوشت اعتبارات عمرانی استانی استان‌های کشور از طریق این ماده رقم خورده است. این ماده رابطه‌ی مستقیمی را میان درآمدها و هزینه‌های استانی (حدود این هزینهها را نسبتهای مصوّب معین می‌کند)، برقرار می‌کند
.
به منظور ایجاد انگیزه‌ی بیشتر در وصول درآمدهای استانی، چنانچه درآمد استان از درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجۀ مصوّب بیشتر شود، مازاد درآمد پس از واریز به خزانه در قالب قوانین بودجه‌ی همان سال یا سال بعد برای تکمیل طرح‌های عمرانی و بهبود کیفیت ارائه خدمات و اصلاح ساختارهای فنّی، اقتصادی و مدیریتی استان در اختیار همان استان قرار می‌گیرد (تبصره‌ی ماده‌ی ۷۶)
همین فصل نحوه‌ی انعکاس درآمدهای استانی در بودجه‌ی سالانه، ساختار کمیته‌ی تخصیص استان و وظایف آن، نحوه‌ی تعیین وظایف عمرانی استان از سوی دولت و مشخّص کردن عنوان‌های درآمدهای استانی را متذکر شده است.
غیرمتمرکز کردن امور برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی هر استان به منظور شتاب بخشیدن به فرایند توسعه‌ی استان، از مهم‌ترین اهداف فصل هشتم قانون برنامهی سوّم ( نظام درآمد – هزینه‌ی استان) است.
بدین‌ترتیب برای اوّلین بار سطوح برنامه‌ریزی از پایین به بالا در کشور شکل گرفت و شورای برنامه‌ریزی وتوسعه‌ی استان، برنامه‌های کوتاه مدّت و بلند مدّت توسعه‌ی استان‌ها را تشکیل دادند وکلّ اعتبارات هر استان براساس ضرایب برداشت از درآمدهای استانی بصورت کلّی در اختیار این شورا قرار گرفت تا برمبنای اولویّت‌های هر استان سرمایه‌گذاری انجام گیرد. اگرچه شکل‌گیری نظام درآمد - هزینه در استان‌ها با مشکلات متعدّدی همراه بود، اما گام مؤثّری در راستای تمرکززدایی مالی در ایران برداشته شد.
پس از اجرایی شدن نظام درآمد - هزینه‌ی استان طی برنامهی سوّم، وجود سندی که فرایند توسعه و برنامه‌ریزی در استان‌ها را برای یک دوره‌ی پنج ساله براساس درونی کردن فرایند توسعه‌ی استان مشخص نماید، ضروری بنظر می‌رسید. بدین‌ترتیب با آغاز برنامهی چهارم توسعه فرصتی برای ایجاد اسناد ملّی توسعه‌ی استانی و نظام تنظیم بودجه‌ی استانی فراهم شد که در قانون برنامهی چهارم توسعه در قالب بخشی از مواد قانونی فصل ششم تحت عنوان آمایش سرزمین و توازن منطقه‌ای در راستای تقویّت نظام درآمد - هزینه، تجلّی یافت.
قانون مذکور کلیه‌ی دستگاه‌های اجرایی استانی را موظّف نموده است تا برنامهی اجرایی و عملّیاتی خود را در قالب اسناد توسعه‌ی استانی با هماهنگی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی کشور تهیه و پس از تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به مرحله‌ی اجرا درآورند( بند و ماده‌ی ۷۲).
اسناد ملّی توسعه‌ی استان‌ها که شامل قابلیّت‌های اصلی استان، محدودیّت‌ها و تنگناها، مسایل اساسی، هدف‌ها و راهبردهای توسعه‌ی بلند مدّت استان همراه با هدف‌های کمّی با تأکید بر افزایش نقش نهادهای مدنی و مردمی در توسعه‌ی استان، تأکید و تقویّت مرزبندی وظایف دولت بین سطوح ملّی و استانی، توسعه‌ی بخش خصوصی و حمایت از کارآفرینان، حفظ محیط زیست و توسعه‌ی پایدار و درونی کردن فرایند توسعه‌ی استان‌ها در دفتر توسعه و هماهنگی امور استان‌ها و با حضور کارشناسان و نمایندگان دفاتر بخشی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و استان‌ها در سال ۱۳۸۳ تهیه و طی جلسات متعدّد در سال ۱۳۸۴ در هیأت دولت تصویب و به استان‌ها ابلاغ گردید.
گفتار دوّم: آثار نظام درآمد- هزینه‌ی استان
۱- ایجاد توسعه پایدار، متعادل و متوازن
در تفکّر توسعهای امروز تمرکززدایی و تفویض اختیار، تأمین درآمدها و هزینه کردن آن در بخش‌ها و سطوح مختلف، لازمه‌ی توسعه‌ی پایدار، متعادل وتوازن است. طی تمام سال‌هایی که برنامه‌ریزی توسعه در کشور تجربه شده است، توسعه‌ی متوازن، تمرکز زدایی وتعادل بخشی به توسعه مهم‌ترین رویکرد برنامه‌ریزان و سیاست‌گزاران امر توسعه‌ی کشور بوده است. در همین راستا نظام درآمد- هزینه به عنوان یکی از ابزارهای ایجاد تعادل در توسعه و تمرکززدایی و افزایش سهم و قدرت همه‌ی مناطق کشور در تحقّق توسعه، در برنامه‌های توسعه مورد توجه قرار گرفته است. طی بیش از نیم قرن برنامه‌ریزی توسعه در ایران، تقریباً در همه‌ی برنامه‌های عمرانی و توسعه قبل و بعد از انقلاب اسلامی، فهرست گسترده‌ای از اقدامات انجام شده برای توسعه‌ی مناطق به چشم می‌خورد، اما ویژگی‌های نظام برنامه‌ریزی کشور چون بخشی‌نگری، برتری نگاه از بالا به پایین به مناطق، نادیده گرفتن مشارکت هر منطقه در سرنوشت توسعه و عمران آن منطقه، تأکید بر ابعاد فیزیکی و به طور عمده اقتصادی توسعه و اتکای انحصاری به درآمد متمرکز نفت به عنوان منبع اصلی توسعه‌ی منطقه‌ای، برنامه‌های گذشته را از دستیابی موفقیت بایسته و شایسته در تعادل بخشی بین مناطق مختلف کشور باز داشته است، دلیل اصلی ناکامی در تحقّق یک فرایند مستمر و تکامل یابنده تمرکززدایی که به توسعه‌ی متعادل منطقه‌ای بیانجامد ، فقدان سازوکار نهادی برای این امر است.
در برنامهی سوم توسعه این نقص مورد توجه قرار گرفت و بر تغییر ساختاری در تمرکز زدایی، توسعه‌ی متعادل منطقه‌ای و نهادی کردن این مقوله‌ها تأکید شد.حاصل این تلاش در فصل هشتم این برنامه با عنوان نظام درآمد به هزینه‌ی استان پیش‌بینی شد.منطق نظام درآمد - هزینه‌ی استان وابسته کردن اعتبار عمرانی استانی هر استان به درآمد استانی آن است.
نظام درآمد- هزینه‌ی استان از دیدگاه تعادل منطقه‌ای این دیدگاه را دنبال می‌کند تا توسعه در هر منطقه‌ای درونی نشده باشد و بر منابع قابل حصول در درون منطقه متکی نشود، پی‌ریزی روند توسعه ای درونزا وپایدار امکان پذیر نخواهد بود. بنابراین در چارچوب نظام درآمد - هزینه استان توسعه‌ی متعادل منطقه‌ای، تنها به مفهوم تساوی در برخورداری از امکانات و مواهب توسعه نیست.
در این نظام، توسعه‌ی متعادل حاصل ترکیب و تلفیق منطقی دوجزء مهم است : درآمدهای قابل حصول در استان و نیاز‌ها وکمبودهای استان، جزء نخست متکی بر قابلیت‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی استان است و جزء دوم برخواسته از کاستی‌هایی است که اغلب ریشه در توزیع نامتعادل و روند نامتوازن توسعه‌ی کشور در گذشته دارند.
نظام درآمد - هزینه‌ی استان در ماهیت خود از این منطق ساده مایه گرفته که منابع مالی که در استان کسب می‌شود (درآمدهای استانی) با نظر وتصمیم یک نهاد قانونی استانی صرف آن دسته از اقدامهای توسعهای می‌شود که حوزه کارکرد آن محدوده استان است.
فرم در حال بارگذاری ...
