وبلاگ

برای نیل به این منظور باید متولیان و دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط هر بخش مشخص گردد و بر اساس آن، شرایط و مقتضیات مربوط به هر یک، برای انجام پیشنهاد‌ها تعیین شود. در صورتی که هر یک از شش مقوله بررسی شده با توجه به مسئولان مرتبط بررسی شوند، موارد زیر بدست می‌آیند:

مبانی نظری طرح و نظام تهیه و تدوین طرح به عهده مشاوران تهیه کننده طرح است.
نظام اجرای طرح به عهده شهرداری و مجموعه دستگاه‌های اجرایی مرتبط در امر توسعه شهری است.
نظام تصویب طرح به عهده ۱۲ عضو اصلی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است.
تهیه و تدوین طرح‌های بالادستی به عهده وزارت مسکن و شهرسازی (طرح کالبدی ملی ایران) است.
تدوین ضوابط و مقررات به عهده دو رکن اصلی نظام، یعنی دولت- به عنوان پیشنهاد دهنده لوایح - و مجلس شورای اسلامی – به عنوان تصویب کننده قوانین در سطح ملی- است. تدوین ضوابط محلی نیز به عهده شوراهای اسلامی شهر است.
از بین موارد یاد شده، تنها‌ بند اول در اختیار نهادهای غیردولتی است (مبانی نظری و تهیه و تدوین طرح). اگرچه انجام آن نیز باید بر اساس مصوبات مراجع دولتی باشد، اما به هر حال به دلیل تولیت بخش خصوصی در آن، ضریب سرعت بالاتری دارد. در عین حال، زمینه‌های اولیه برای طرح مسائل جدید در خصوص تدوین مبانی نظری و نظام تهیه و تدوین طرح از سال‌های گذشته به وجود آمده و به نوعی امکان ایجاد تغییر و تحول فراهم شده است.(احمدیان، ۱۳۸۲، ص ۴۷)
۵-۲-۲ نقش رویکرد استراتژیک در مدیریت شهر
با توجه به تحول جامعه پسا صنعتی و تغییرات فناورانه ای که با گستره هر چه بیشتر و سرعتی هر چه فزون تر در حال اتفاق افتادن هستند. می توان پیش بینی کرد که آینده انسانیت، آینده ای کاملا شهری خواهد بود و نرخ های شهر نشینی به صورت فزاینده ای افزایش می یابند تا به حدود صد در صد برسند.هر چند در سال های اخیر بحث «بازگشت به روستا» و «بازگشت به شهرهای کوچک» بارها مطرح شده است، اما باید توجه داشت که این اشکال، اشکالی عمدتا جزئی، آرمان گرایانه و قابل کاربرد در تنها پیشرفته ترین کشورها و آن هم برای اقشاری عموما ثروتمند هستند.در حالی که، شکل شهری کنترل شده برای دستیابی به حجم و اندازه ای منطقی (که همان طور که گفتیم امروز بیشتر در حدود ۳۰۰تا۵۰۰ هزار نفر مطرح می شود) هدف اساسی برای بهبود زندگی در شهرهاست.در شهر های آینده بی شک فرایند تغییر رابطه کار و مسکن، فرایند تغییرات فرهنگی و افزایش چند گانگی ها و ایجاد خرده فرهنگ ها و فرایند تداخل حوزه های فرهنگی، خدماتی و اجتماعی شهرها در یکدیگر و در فضاهای حومه ای افزایش خواهند یافت. (فکوهی، ۱۳۸۵، ص ۱۳۶)
یکی از علل مهم ناکامی برنامه ریزی شهری در چند دهه پیش، همین توسل به آرمانگرایی محض و غفلت از شرایط واقعی و عوامل مؤثر اقتصادی، اجتماعی و فرهنگ بومی، عدم توجه کافی به امکانات واقعی تحقق‌پذیری و اجرای برنامههای شهری و منطقهای بوده است. این ضعف مبانی نظری و جامعهشناختی، در کشورهای جهان سوم و از جمله ایران، به مراتب عمیقتر و شدیدتر است. نظری اجمالی به ادبیات برنامه ریزی شهری در کشور، بیانگر فقر شدید نظری و پشتوانه های فلسفی و اجتماعی در این زمینه است. شاید بتوان گفت که یکی از دلایل نفوذ عوارض عملزدگی، روزمرگی، دنباله‌روی و بیهویتی در شهرسازی ما، به همین ضعف پشتوانه های فلسفی و اجتماعی بر میگردد که عرصه را برای تسلط دیوان سالاری، فن سالاری، غرب گرایی، سلیقه گرایی و پراکنده کاری فراهم ساخته است. (مهدی زاده، ۱۳۸۶ ص ۴)
در طول دو دهه اخیر، با توجه به تجارب برنامه‌ریزی ساختاری-راهبردی و بروز مشکلات و محدودیت‌های آن، اصلاحات جدیدی در برنامه‌ریزی و طراحی شهری، هم در عرصه نظری و هم در عرصه عملی وارد شده است. جهات اصلی این اصلاحات در جهت تقویت توسعه پایدار، برنامه‌ریزی دموکراتیک، تقویت سازمان اجرایی، و تدقیق نقش مشارکت عوامل مؤثر در توسعه و عمران شهری بوده است. در زیر به مهمترین گرایش‌های جدید در برنامه‌ریزی و طراحی شهری غرب اشاره می‌شود:
با توجه به رشد دموکراسی و تکثرگرایی در جوامع پیشرفته غربی، برنامه‌ریزی می‌باید به عنوان یک فرایند دموکراتیک تلقی گردد. این فرایند مستلزم کاهش نقش دولت و افزایش مشارکت و نقش نهادهای محلی و تشکل‌های غیرحکومتی است.
تأکید بر مقوله «توسعه پایدار شهری» که بر دو اصل اساسی زیر استوار است: الف- حفظ تعادل میان توسعه کالبدی شهر و ابعاد بوم‌شناختی آن و ب- قبول مسئولیت در قبال تأمین نیازهای نسل‌های کنونی و آتی
برنامه‌ریزی شهری موفق، مستلزم مدیریت اجرایی کارآمد است. بنابراین برنامه‌ریزی و اجرا می‌باید به عنوان یک فرایند واحد تلقی شود که در آن سهم اجرا می‌باید بیش از پیش مورد تأکید قرار گیرد.
برنامه‌ریزی در عرصه‌های وسیع و درازمدت با مشکلات و موانع زیادی روبرو است، بنابراین توصیه می‌شود که برنامه‌ریزی و طراحی شهری در مقیاس‌های کوچک و به صورت تدریجی و گام به گام- در چارچوب اهداف راهبردی- به مرحله اجرا گذاشته شود. (همان، ص ۳۲۶)
۱-۵-۲-۲ چارچوب نظری رویکرد استراتژیک شهری
مسائل برنامه ریزی در قلمرو عمومی لزوماً همان سادگی مسائل علوم تجربی را ندارند. پیچیدگی سازمانیافته (نهادینه) این دسته مسائل آنها را از مسائل دیگر عرصه ها متمایز میسازد. سه رویکرد سیستمی، استراتژیک و اقتضایی.
اما پیچیدگی، عدم قطعیت، ابهام، وجود پیوندهای درونی و چیزهایی از این دست در بین مسائل برنامه ریزی، یافتن راهحل برای آنها را بسیار دشوار ساخته است. در آغاز قرن جدید به نظر میرسد انگارههایی چون برنامه ریزی مبتنی بر همکاری و برنامه ریزی مبتنی بر تشریک مساعی ونیز ایده حکمرانی خوب، مکمل برنامه ریزی استراتژیک و به دنبال آن برنامه ریزی هماهنگساز شدهاند. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۲۴)
در بسیاری مواقع نزد برنامهریزان شهری رویکردها، تلقیها و تبیینهای سادهانگارانهای از مسائل شهری و راهحلهای آن وجود دارد. در حالی که مسائل برنامه ریزی در قلمروی عمومی با پیچیدگی نهادینه و سازمان یافتهای که حاصل شبکه ها اجتماعی زمینه آنهاست، از مسائل دیگر عرصه های علوم تجربی متمایز میشوند. به دلیل شکافی که بین تبیین و تجویز برنامهریزان شهری و آنچه مسائل و واقعیتهای سیستمهای اجتماعی پیچیده نامیده میشوند وجود دارد، برنامه ریزی از اثر بخشی مورد انتظار خارج میشود. (همان، ص ۲۵)
تلقی سادهانگارانه و مکانیستی از دنیای بیرونی و روابط علّی و معلولی بین پدیده های مختلف میتواند شیوهای چون برنامه ریزی کلیشهای یا تهیه طرحهای جامع و سنتی موجود سازد. مسائلی که برنامهریزان شهری در اوایل شروع نهضت برنامه ریزی مدرن با آن مواجه بودند، ماهیتی نسبتا ساده داشتهاند. “… اولین برنامهریزان شهری میتوانستند در مواجهه مستقیم با مسائل، علل و راهحلهایی برای آنها بیابند بیماری حصبه در آب حامل سالمونلا، هجوم میکروب نتیجه انباشت زباله و رفتوآمد بسیار مشکل نتیجه وجود خیابانهای گلآلود و بدون کفسازی است” (Faludi, 1973, 137)
برنامه ریزی شهری نمونهای در این زمینه است. جهتگیری کلیشهای در آن تا حد زیادی نتیجه استیلای رشته های معماری و عمران در اوایل شکلگیری آن بوده است. تلقی رابطه های علّی و معلولی بسیار ساده و سطحی و عدم فهم مکانیسمهای علّی نهان موجود مسائل، باعث میشد راهحلها هم بسیار ساده و سطحی تعبیه شوند. ابزارهای مورد استفاده در برنامه ریزی سنتی به تبع ادراک ساده شارحان آن کالبدی بودند؛ ابزارهایی چون استانداردهای فنی، طرح جامع و مقررات کاربری زمینی.
بسیاری از اینگونه تصورات و تبیینهای سادهنگارانه و تجویزهای غالبا کالبدی برای مسائل دنیای بیرونی و سیاستهای مبتنی بر آن، در نتیجه پیشرفتهای رشتههایی چون سایبرنتیک، تحلیل سیستمی و مدیریت استراتژیک بعد از دهه ۱۹۶۰، از سوی , عالمان اجتماعی مورد انتقاد شدیدی قرار گرفتند. در نتیجه این انتقادات، برنامهریزان شهری به آثار جانبی ناخواسته مداخلات خودآگاهی پیدا کردند و برنامه ریزی شهری مقولهای بسیار فراتر از قلمروی دگرگونی کالبدی و جبرگرایی برخاسته از آن شناخته شد. برنامهریزان شهری به این ادراک از محیط برنامه ریزی رسیدند که مسائل آن، با مسائل ساده علوم تجربی همسان نیست بلکه ماهیتی پیچیده و درهمتنیدهای دارد که رویکردهای متفاوتی را از آنچه تا دهه ۱۹۶۰ اعمال میشد طلب میکند. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۲۶)
ابزارهای عقلانی که وجود دارند صرفا بر دو گونه از مسائل به خوبی کارگرند: اولین دسته مسائلی هستند که میتوان عناصر سازنده آنها را از هم جدا کرد و تا حد تعدادی متغیر و روابط تقلیل داد. این مسائل سیستم ارزش تک بعدی دارند؛ همانند آن دسته مسائلی که در علوم تجربی و به وسیله تجارب آزمایشگاهی و اندازه گیری و تجزیه و تحلیل مورد بررسی قرار میگیرند. گاهی اوقات حتی فعالیتهای دقیق و دشواری که مستلزم زمان، هزینه و دانش فراوانی است - همانند فرستادن شاتل به کره ماه نیز در این دسته قرار میگیرد، چون هدف و ابزار رسیدن به آن کاملا مشخص است - اگر چه تدبیر آن سهل و ساده نیست.
دومین دسته مسائلی هستند که بینهایت پیچیده اما غیر نهادینه و سازمان نیافتهاند. اینها شامل مسائلی هستند که اگر چه شمار متغیرهای آن بسیار زیاد است ولی تقریبا از هم مجزا هستند و ارتباطی با یکدیگر ندارند. در چنین موقعیتهایی نمونهگیری و روش های تجزیه و تحلیل آماری میتواند راهحلهایی را فراهم کند (Bruton and Nicolson, 1987, 65-67).
مسائل برنامه ریزی در قلمرو عمومی که حاصل پیچیدگی ساختار اجتماعی است راهحلها و تعریفهای روشن و دقیق را بر نمیتابد. آنها هرگز برای همیشه حل نمیشوند. در این نوع مسائل راهحلهای مقبول به قضاوتهای ارزش وابسته است نه به دلایل تکرار پذیر. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۲۶)
در برنامه ریزی شهری حتی زمانی که یک راهحل یافت شد نیز معیار قطعی برای شناخت دقیق وجود نخواهد داشت. با این حال برنامه ریزی به دلیل مواجهه با محدودیت منابع و زمان به جستوجوی راهحل “درست” پایان میدهد و از آن پس معیار و راهحل خوب کافی به کار برده میشود.
هریک از مسائل برنامه ریزی اساسا منحصر به فرد هستند، یعنی اینکه به رغم وجود شباهتهایی بین مسائل حال و گذشته، تفاوتهای مهم و اجتناب ناپذیری بین آنها به چشم میخورد. هیچ گروه از مسائل وجود ندارد که راهحلهای به کار رفته برای آنها در موقعیتهای دیگر نیز کاربرد داشته باشد. در زمینه اجتماعی پیچیده کنونی، هر مسئله محتملا منحصر به فرد است.
مسئلهای در حوزهای خاص ممکن است آثار بازدارندهای در حوزه های دیگر در اجرا داشته باشد. این آثار نیز میتوانند به گونهای تغییر و تکثیر شوند که سیستم را از حالت پیشبینی شدنی و پایدار خارج کند. عدهای از محققان از این وضعیت و شرایط با عنوان “پیوندهای محیطی” یاد میکنند و اوضاع این چنین محیطهایی را درهم ریخته و آشوبناک میانگارند. (همان، ص ۲۷)
مشخصه اصلی در سیاستگذاری در قلمروی عمومی از این قرارند:
پیچیدگی داخلی: زمانی میتوان از این ویژگی بحث کرد که هر مسئله واحدی به شدت با مسائل دیگر مرتبط باشد. به طوری که به آگاهی این پیوندها چرخهای بازخوردی میسازد. هزینه فرصتهای از دسترفته یا آثار جانبی سیاستها که در بررسی مسئلهای خاص مطرح میگردند، اغلب به حوادث و عوامل خارج از قلمروی آن مسئله خاص مربوط میشود؛ یعنی عوامل احتمالی.
پیچیدگی: به خاطر وجود عناصر و ارتباطات بیشماری که در مسائل شریر وجود دارد، این در حوزه موضوعات متعددی به چشم میخورد که تجزیه و تحلیلها و مداخلات میتواند به سوی آنها جهتگیری شوند. در ضمن، راهبرد و سیاستهای متعددی نیز در عمل میتواند اتخاذ شوند.
عدم قطعیت: محیطی که مسائل شریر در آن واقعاند، محیطی دائما پویا و متحول است. بنابراین از عوامل ضروری در برنامه ریزی و قواعد سیاستگذاری این است که برنامه ریزی باید خطرجو، احتمالپذیر و در عین حال انعطافپذیر باشد.
ابهام: تبیین درست و یا راهحل صحیحی در مورد مسائل شریر وجود ندارد. نوع مسائل و جواب را سیستم ارزش فردی یا بینش افراد تعیین میکند.
تضاد: در حل موضوعات پیچیده سیاستهای عمومی، تضاد بین منافع افراد و گروه های در جدال رقابتی برای منابع اجتنابناپذیر است.
محدودیتهای اجتماعی: امکانات و محدودیتهای اجتماعی، سازمانی، تکنولوژیکی و یا سیاسی تاثیر مشخصی بر سیاستهای اتخاذ شده برای حل مسائل پیچیده قلمرو عمومی و موفقیت و عدم موفقیت در حل این مسائل دارد.
(همان، ص ۲۸)
برخلاف سیستمهای مکانیکی که در آن عوامل و عناصر سیستمی به صورت جبری عمل میکنند و همه وقایع پیشبینی شدنی است، سیستمهای اجتماعی، احتمالاتیاند و رفتار شهودی آنها را نمیتوان به راحتی پیشبینی کرد. علاوه بر این، دور و پسخوراند چنین سیستمهایی پیچیده است. (همان، ص ۳۰)
پاور، فرند، هیکلینگ و یاولت کاربرد این رویکرد را در قلمروی عمومی و برنامه ریزی شهری بسط بیشتری دادند. آنها اصول و روشهایی برای انتخاب استراتژیک و کنترل آن ارائه کردند که به صورت بندی و اجرای سیاستهای استراتژیک کمک فراوانی میکند. مهمترین این اصول به اختصار از این قرارند:
۱- پذیرش این حقیقت که تصمیمات استراتژیک با هم ارتباط و پیوند درونی دارند؛
۲- تدوین یک سلسله مراتب برای صورتبدی سیاستها و انتخاب آنها؛
۳- تدوین چارچوب و رهیافتی کلی برای تصمیمسازی که وجود عدم قطعیت را تاکید میکند و اجازه میدهد مسائل پیچیده و انتخاب سیاستهای گزینه بتواند در این چارچوب دنبال شود.
سالسبوری عناصر اصلی تفکر استراتژیک را به قرار زیر خلاصه کرده است:
۱- فعالیتی هدفمند برای تعیین جهتی که یک سازمان به طور کامل به سوی آن حرکت خواهد کرد؛
۲- تمرکز و توجه به تعامل بین سازمان و محیط اطرافش؛
۳- شناخت عدم قطعیت موجود هم درون سازمان و هم در محیط بیرون آن
۴- تدوین دیدگاهی بلندمدت که در آن پیامد کامل تصمیمات روزانه قابل سنجش است
۵- انجام ملاحظات و بررسیهای وسیعتر و عمیقتر پیشنهادهای گزینه، هم درباره اهداف گزینه و هم اقدامات ممکن
۶- تدوین و ساخت سطوح سلسله مراتبی برای تصمیمگیری که در آن تصمیمات سطوح بالاتر، تصمیمات سطوح پایینتر را محدود میکند؛
۷- ایجاد هماهنگی بین اقدامات و تصمیمات عوامل و مراجع مختلف برنامه ریزی با اهداف تعیین شده.(همان، ص ۳۱)
در حقیقت وی معتقد است که احتمال اجرای سیاستی استراتژیک وجود ندارد، مگر با وجود قدرت استراتژیک مسئول که متعهد به اجرای سیاستهاست. در عمل سالسبوری معتقد است که به جای برنامه استراتژیک، باید تصمیمات و اقدامات استراتژیک برروی داده های نهایی فرایند برنامه ریزی استراتژیک باشند. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۳۲)
سه اصل برای تدوین چارچوب تصمیمگیری ایدهآل برای تهیه برنامه استراتژیک ضروری است (Bruton & Nicholson, 1984; Bruton, 1984):
باید سطوحی از سلسله مراتب برنامه ریزی وجود داشته باشد، به طوری که سطح بالایی به نوعی برنامه ریزی سطح پایین را محدود کند و –برعکس- خودش با برنامه ریزی سطح بالاتر هدایت شود. تنها در این صورت است که سیاستهای کلی برای تغییرات در آینده میتواند به صورت پیشنهادهای تفصیلیتر برای اجرا درآید.
باید ارتباط روشنی بین استراتژی و اجرا وجود داشته باشد. تنها در این صورت است که میتوان استراتژیهایی را که از سطوح بالاتر به سطوح اجرایی در پایین سلسله مراتب ابلاغ میشود و همچنین ارتباط عمودی بین صورتبندی سیاستها و اجرا را تشریح کرد و استحکام منطقی آنها را در سطوح مختلف تضمین کرد. برای تضمین کارایی و اعتبار سیاستها ایجاد پیوندهای نیرومند در کل سلسله مراتب ضروری است.
چارچوب ایدهآل مورد نظر باید بقدر کافی قوی باشد و انعطاف لازم را برای پذیرش رویکرد اقتضا در برنامه ریزی را داشته باشد. چون این ویژگی در پیگیری تغییرات اقتصادی-اجتماعی در بخش عمومی اجتنابناپذیر خواهد بود. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۳۲)
۲-۵-۲-۲ رویکرد توسعه استراتژیک شهری
در باره سرچشمه این رویکرد در برنامه ریزی کالبدی، میتوان مدعی بود که بانی فیلد –از دانشگاه شیکاگو- اولین اظهار نظر منسجم را در این باره ارائه کرده است. در اواسط دهه ۱۹۵۰، راینر با همکاری دیویداف مقاله نظریه انتخاب در برنامه ریزی را ارائه کرد که به نوعی پایه گذار این رویکرد در برنامه ریزی کالبدی بوده است (Faludi, 1982, 97).
کار روی مسائل پیچیده در برنامه ریزی شهری و نیز تلاش برای درک ساختار آنها در اولین گام برنامهریزان را به این فکر وا میدارد که با بهره گرفتن از روش های مختلف پیچیدگی این حوزه را مدیریت کنند. همان گونه که در بحثهای گذشته نیز تاکید شد، اولین روش در رویکرد استراتژیک برای چیرگی بر پیچیدگی ایجاد نوعی سلسله مراتب در ساختار تصمیمگیری است. روشی که هیکلینگ پیشنهاد میکند، ایجاد نوعی سلسله مراتب در قالب استراتژی، سیاستها و پیشنهادها و نیز طبقهبندی موضوعات و عناوین طرح مانند اشتغال، حمل و نقل، حومه و جز آن، بر اساس میزان اهمیت آنهاست. به نظر وی، چهار حوزه تصمیمگیری کلی در تهیه طرحهای استراتژیک / ساختاری عبارتاند از: توسعه، حمل و نقل، فرم (شکل) و حفاظت. مزیت اینگونه صورتبندی سطح بالا در اینجاست که مسائل در شمار اندکی از حوزه های تصمیمگیری کلی جمع میشوند و به این ترتیب امکان بازنگری جامع و کلی درباره همه مسائل فراهم میآید. اما برای تدوین سیاستهای کاملا تفصیلی و خاص ابتدا راهنمایی برای سازندگان و برنامهریزان محلی باشد چه راهحلی وجود دارد؟ راهحل همانا ایجاد سلسله مراتب تصمیمگیری است. وی برای سیاستگذاری و تصمیمگیری مطلوب بیش از دو سطح را لازم میداند. شمار این سطوح بستگی به اندازه و پیچیدگی نمودار تصمیمگیری دارد. لیکن وی چهار سطح تمایز از هم را ترجیح میدهد. (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۳۳)
حوزه برخورد استراتژیک دو سطح اول تصمیمگیری را شامل میشود. بالاترین سطح نشانگر جهتگیری و تاکیدات استراتژیک است که میتوان آن را معادل اهداف کلی یا آرمانها و اهداف عملیاتی دانست. انتخاب سیاستهای استراتژیک در سطح دوم این حوزه امکان پذیر است. سطح سوم سطح گزینش سیاستهای عملیاتی است که امکان میدهد سیاستها بهطور مشخصتر و تفصیلیتر معین گردند. این مرحله همراه با مرحله سیاستگذاری استراتژیک حوزه برخورد سیاستی را شکل میدهد. حوزه برخورد عملیاتی (اجرایی) شامل مرحله سیاستگذاری اجرایی است که با پایینترین سطح تصمیمگیری که شامل انتخاب طرحهای پیشنهادی برای اجراست همپوشی پیدا میکند (اسدی، ۱۳۸۲، ص ۳۳)